時(shí)間：2023-04-28 09:08:55
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學(xué)校食堂食品安全問題
學(xué)校食堂食品安全關(guān)系廣大學(xué)生身體健康。學(xué)生處于身體成長(zhǎng)和智力發(fā)育的關(guān)鍵時(shí)期，相對(duì)于成人而言，需要更多的營(yíng)養(yǎng)。但是，一些學(xué)生食堂提供的食物，未能有效保障學(xué)生成長(zhǎng)所需要的營(yíng)養(yǎng)，甚至還屢屢發(fā)生食品安全事件，嚴(yán)重影響著學(xué)生的身體健康。如在2012年3月至4月的一個(gè)月時(shí)間內(nèi)，云南省鎮(zhèn)雄縣的木卓、芒部、羅坎、坡頭等鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)生多起小學(xué)生營(yíng)養(yǎng)餐中毒事件，不少小學(xué)生在吃了營(yíng)養(yǎng)餐后發(fā)生腹痛、腹瀉、頭昏、發(fā)燒、嘔吐等癥狀。其中4月9日，該縣塘房鎮(zhèn)中心小學(xué)——頂拉小學(xué)發(fā)生300多名學(xué)生（該校一共600多名學(xué)生）食物中毒的重大食品安全事故。而就在此后的第三天，云南景東縣漫灣鎮(zhèn)中小學(xué)又發(fā)生了一起營(yíng)養(yǎng)餐毒倒近200學(xué)生的事件。筆者最近三年連續(xù)對(duì)國(guó)內(nèi)個(gè)別高校食堂進(jìn)行的跟蹤調(diào)查顯示，有不少學(xué)生認(rèn)為學(xué)校食堂飲食不安全。主要原因是：可能使用劣質(zhì)油（占45.7%）、可能使用問題肉（占38.4%），和可能使用劣質(zhì)香料（占15.1%）。為了進(jìn)一步了解學(xué)生作出這一判斷的依據(jù)，我們又設(shè)計(jì)了開放性問題“您認(rèn)為你們學(xué)校的食堂有可能使用問題肉的依據(jù)是什么？”，其中最主要的兩大依據(jù)分別是“憑感覺，食堂賣的肉太難吃”（占54.7%），“憑直覺，很少見到食堂有很新鮮肉類”（占41.3%）。為了解決學(xué)校食堂存在的食品安全問題，最近國(guó)家相關(guān)部門先后下發(fā)文件，要求加強(qiáng)學(xué)校食堂食品安全治理。國(guó)家食品藥品監(jiān)管局和教育部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)校食堂食品安全工作的意見》（以下稱《安全工作意見》）、《關(guān)于深入開展學(xué)校食堂食品安全專項(xiàng)整治工作的通知》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)校食堂食品安全工作的通知》（以下稱《安全工作通知》）和《關(guān)于迅速開展學(xué)校食堂食品安全整治嚴(yán)防食物中毒事件發(fā)生的緊急通知》等，并在全國(guó)開展了以“安全、放心、營(yíng)養(yǎng)、健康”為主題的學(xué)校食堂食品安全專項(xiàng)整治，目前已取得了一定成效。對(duì)于學(xué)校食堂而言，不出事只是問題的一方面，更為重要的是，還需要改善食堂環(huán)境和加強(qiáng)食品安全管理，真正做到學(xué)校食堂“安全、放心、營(yíng)養(yǎng)、健康”。一些學(xué)生食堂使用問題食品，導(dǎo)致學(xué)生營(yíng)養(yǎng)不良，或潛在影響學(xué)生身體健康，影響學(xué)生智力發(fā)育，這才是真正大的安全隱患。不僅如此，還會(huì)影響學(xué)生情緒，形成對(duì)學(xué)校的怨氣和不滿，影響學(xué)校穩(wěn)定。加強(qiáng)學(xué)校食堂食品安全治理，關(guān)鍵在于健全并落實(shí)學(xué)校食品安全責(zé)任制度，建立學(xué)生參與制度。《安全工作意見》與《安全工作通知》等系列文件均規(guī)定了要建立健全與全面落實(shí)學(xué)校食品安全責(zé)任制度，且把“學(xué)校要建立健全以校長(zhǎng)為第一責(zé)任人的學(xué)校食堂食品安全責(zé)任制”作為重要內(nèi)容加以規(guī)定。除此之外，學(xué)生參與制度是學(xué)校食堂安全治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。該制度應(yīng)包括兩個(gè)方面：一是成立以學(xué)生為主要成員的學(xué)校食堂監(jiān)管小組。具體工作主要分兩部分：（1）質(zhì)量檢測(cè)，包括肉類、食用油的質(zhì)量和蔬菜殘余農(nóng)藥等方面的檢測(cè)工作；（2）滿意度評(píng)價(jià)，即進(jìn)行學(xué)生對(duì)食堂伙食和服務(wù)滿意度的調(diào)查，前者不定期抽檢，后者每月調(diào)查一次，且及時(shí)公布調(diào)查結(jié)果，將學(xué)生滿意度評(píng)價(jià)作為學(xué)校食堂考核的重要指標(biāo)。二是在前者的基礎(chǔ)上開通學(xué)生投訴渠道，且每月公布投訴情況和問題解決與整改情況。此外，還需建立嚴(yán)厲的懲罰制度，對(duì)食堂出現(xiàn)地溝油和問題肉等問題食品進(jìn)行嚴(yán)厲懲罰，提高違法成本。最終形成一種包含強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)與責(zé)任追究，學(xué)生參與監(jiān)督和滿意度評(píng)價(jià)，食品質(zhì)量技術(shù)檢測(cè)，以及學(xué)生投訴和問題食品懲罰在內(nèi)的綜合性制度設(shè)計(jì)，形成強(qiáng)大合力。惟其如此，才能在提高服務(wù)質(zhì)量的同時(shí)，把地溝油和問題肉等問題食品嚴(yán)堵在學(xué)校食堂門外，從而徹底解決學(xué)校食堂食品安全問題。
“注水肉”治理問題
人們對(duì)注水肉危害的認(rèn)識(shí)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，以為注水肉只是往豬、牛等牲畜身上注了一些水而已。殊不知，一些不法分子除了給肉注水之外，為了擴(kuò)張血管、多蓄水，保顏色，延長(zhǎng)存放期，甚至還會(huì)加入阿托品、礬水、硫酸鎂、明膠、洗衣粉、鹵水、工業(yè)色素和防腐劑等。這些東西，對(duì)人產(chǎn)生的毒害不言而喻。不僅如此，大量灌水還會(huì)致使屠宰前的畜禽消化功能喪失，胃腸內(nèi)食物殘?jiān)l(fā)生腐敗，產(chǎn)生酚、氨、吲哚等有害物質(zhì)，機(jī)體免疫功能急劇下降，腸內(nèi)細(xì)菌迅速繁殖，并隨血液循環(huán)擴(kuò)散。水中含有的微生物進(jìn)入血液循環(huán)，會(huì)在肌纖維中大量繁殖，產(chǎn)生細(xì)菌毒素。肉被注水后內(nèi)環(huán)境及酶生化系統(tǒng)遭到破壞，會(huì)降低肉的品質(zhì)。注水還造成細(xì)胞膨脹性破裂，蛋白質(zhì)流失，嚴(yán)重破壞營(yíng)養(yǎng)成分。正如全國(guó)政協(xié)委員馮平所指出的：“注水害，并非只是簡(jiǎn)單的欺詐?！蹦敲?，如何才能根治注水肉問題呢？最簡(jiǎn)單最有效的方法就是三條，一是建立注水肉舉報(bào)專線和專項(xiàng)受理制度。該專線類似于12315，專門受理消費(fèi)者注水肉（包括病死病害畜禽）舉報(bào)。二是建立有獎(jiǎng)舉報(bào)和嚴(yán)懲重處制度。一方面對(duì)投訴舉報(bào)的消費(fèi)者予以獎(jiǎng)勵(lì)，這樣既可保護(hù)舉報(bào)的消費(fèi)者，又能提高舉報(bào)積極性。另一方面建立健全嚴(yán)懲重處制度，加大對(duì)注水肉不法商家的處罰力度，提高違法成本。三是建立健全對(duì)監(jiān)管人員的管理制度，強(qiáng)化對(duì)監(jiān)管人員的監(jiān)管和問責(zé)，加大對(duì)監(jiān)管人員瀆職行為的處罰力度。這樣做之所以有效，就在于化繁為簡(jiǎn)，在最后一道關(guān)口——銷售環(huán)節(jié)，嚴(yán)設(shè)關(guān)卡，通過嚴(yán)懲重處注水肉銷售商的方式，堵死注水肉進(jìn)入銷售者口中的通道。同時(shí)通過建立有獎(jiǎng)舉報(bào)制度，在社會(huì)上形成一種“注水肉”人人喊打的氛圍，充分調(diào)動(dòng)人民群眾參與圍堵、打擊注水肉的積極性與主動(dòng)性，形成群防群控工作格局，讓注水肉不再有生存的土壤和空間。
作為社會(huì)性規(guī)制的重要組成部分，食品安全規(guī)制是以保護(hù)消費(fèi)者的安全、健康、衛(wèi)生為目的，對(duì)食品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)制定一定的標(biāo)準(zhǔn)，并禁止、限制特定行為的社會(huì)性規(guī)制。在國(guó)外，食品安全規(guī)制已形成三次浪潮，即：行為規(guī)范(Practices)、危害性分析(HACCP，又稱危害分析與關(guān)鍵點(diǎn)控制)和危險(xiǎn)性分析。第一次浪潮為建立良好的生產(chǎn)規(guī)范(GMP)；第二次浪潮的重點(diǎn)是鑒別、評(píng)價(jià)和控制食品中危害因子；第三次浪潮的重心已經(jīng)轉(zhuǎn)移到人類健康和整個(gè)食物鏈。世界衛(wèi)生組織(WH0)、聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織(FAO)于1962年成立食品法典委員會(huì)(cAc)，其頒布的食品法典，已經(jīng)成為全球消費(fèi)者、食品生產(chǎn)和加工者、各國(guó)食品管理機(jī)構(gòu)和國(guó)際貿(mào)易唯一的和最重要的基本參考標(biāo)準(zhǔn)。隨著現(xiàn)代食品安全管理第三次浪潮“危險(xiǎn)性分析”的到來，對(duì)人類健康和整個(gè)食物鏈安全的關(guān)注也上升到一個(gè)新的高度。眾多國(guó)際組織和區(qū)域性組織都加入了關(guān)心食品安全的行列，甚至制定了有關(guān)食品安全監(jiān)管的多邊協(xié)定，WHO也提出了“全球食品安全戰(zhàn)略草案”(D．Banati)。
二、日本食品貿(mào)易中的安全規(guī)制
1．相互協(xié)調(diào)的食品貿(mào)易安全規(guī)制機(jī)構(gòu)
日本負(fù)責(zé)食品安全的監(jiān)管部門主要有日本食品安全委員會(huì)、厚生勞動(dòng)省、農(nóng)林水產(chǎn)省。日本法律明確規(guī)定食品安全的管理部門是農(nóng)林水產(chǎn)省和厚生勞動(dòng)省。
食品安全委員會(huì)(FSc)于2003年7月設(shè)立，主要承擔(dān)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理部門(厚生勞動(dòng)省、農(nóng)林水產(chǎn)省等)進(jìn)行政策指導(dǎo)與監(jiān)督以及進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)信息溝通與公開，直屬于內(nèi)閣。食品安全委員會(huì)設(shè)事務(wù)局，負(fù)責(zé)日常工作。食品安全委員會(huì)有權(quán)獨(dú)立對(duì)食品添加劑、農(nóng)藥、肥料、食品容器，以及包括轉(zhuǎn)基因食品和保健食品等在內(nèi)的所有食品的安全性進(jìn)行科學(xué)分析、檢驗(yàn)，并指導(dǎo)農(nóng)林水產(chǎn)省和厚生勞動(dòng)省的有關(guān)部門采取必要的安全對(duì)策。
農(nóng)林水產(chǎn)省成立消費(fèi)安全局，主要負(fù)責(zé)：國(guó)內(nèi)生鮮農(nóng)產(chǎn)品及其粗加工產(chǎn)品在生產(chǎn)環(huán)節(jié)的質(zhì)量安全管理；農(nóng)藥、獸藥、化肥、飼料等農(nóng)業(yè)投入品在生產(chǎn)、銷售與使用環(huán)節(jié)的監(jiān)管；進(jìn)口動(dòng)植物檢疫；國(guó)產(chǎn)和進(jìn)口糧食的質(zhì)量安全性檢查；國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)、認(rèn)證和標(biāo)識(shí)的監(jiān)管；農(nóng)產(chǎn)品加工環(huán)節(jié)中推廣“危害分析與關(guān)鍵控制點(diǎn)”(HACCP)方法；流通環(huán)節(jié)中批發(fā)市場(chǎng)、屠宰場(chǎng)的設(shè)施建設(shè)；農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信息的搜集、溝通等。
厚生勞動(dòng)省將原醫(yī)藥局、食品保健部分別改組為醫(yī)藥食品局、食品安全部。增設(shè)食品藥品健康影響對(duì)策官、食品風(fēng)險(xiǎn)信息官等職位，增設(shè)進(jìn)口食品安全對(duì)策室，加強(qiáng)進(jìn)口食品安全管理。食品安全部主要負(fù)責(zé)：食品在加工和流通環(huán)節(jié)的質(zhì)量安全監(jiān)管；制定食品中農(nóng)藥、獸藥最高殘留限量標(biāo)準(zhǔn)和加工食品衛(wèi)生安全標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品和食品的安全檢查；核準(zhǔn)食品加工企業(yè)的經(jīng)營(yíng)許可；食物中毒事件的調(diào)查處理以及食品安全信息等。
農(nóng)林水產(chǎn)省和厚生勞動(dòng)省在職能上既有分工，也有合作，各有側(cè)重。農(nóng)林水產(chǎn)省主要負(fù)責(zé)生鮮農(nóng)產(chǎn)品及其粗加工產(chǎn)品的安全性，側(cè)重在這些農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)和加工階段；厚生勞動(dòng)省負(fù)責(zé)其他食品及進(jìn)口食品的安全性，側(cè)重在這些食品的進(jìn)口和流通階段。農(nóng)藥、獸藥殘留限量標(biāo)準(zhǔn)則由兩個(gè)部門共同制定。
2．具有較強(qiáng)時(shí)效性、完善的食品安全規(guī)制的法律體系
日本《食品衛(wèi)生法》于1948年頒布并經(jīng)過多次修訂，僅1995年以來就修改了10多次，最近一次修改在2003年5月。為了進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)食品安全，2003年日本頒布了《食品安全基本法》，為日本的食品安全行政制度提供了基本的原則和要素。一是確保食品安全：以消費(fèi)者至上為原則，以科學(xué)方法進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，實(shí)現(xiàn)從農(nóng)場(chǎng)到餐桌全程質(zhì)量監(jiān)控。二是地方政府和消費(fèi)者共同參與。三是協(xié)調(diào)政策原則：在決定政策之前進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，重點(diǎn)進(jìn)行必要的危害管理和預(yù)防，并實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)信息交流。四是建立食品安全委員會(huì)，負(fù)責(zé)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并向風(fēng)險(xiǎn)管理部門也就是農(nóng)林水產(chǎn)省和厚生勞動(dòng)省提供科學(xué)建議。“消費(fèi)者至上”、“科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”和“從農(nóng)場(chǎng)到餐桌全程監(jiān)控”以及加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理的食品安全理念都得到確立?！妒称钒踩痉ā芬笤趪?guó)內(nèi)和從國(guó)外進(jìn)口的食品供應(yīng)鏈的每一環(huán)節(jié)確保食品安全并允許預(yù)防性進(jìn)口禁運(yùn)，使日本政府在元法要求出口國(guó)遵循和日本國(guó)內(nèi)相同的強(qiáng)制性檢驗(yàn)程序時(shí)可根據(jù)該法對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品進(jìn)行更嚴(yán)格的審查，從而從制度上保證食品安全。日本的食品安全規(guī)制法規(guī)除了兩大基本法之外，還包括了《農(nóng)藥取締法》、《肥料取締法》、《家禽傳染病預(yù)防法》、《牧場(chǎng)法》、《土壤污染防止法》、《農(nóng)林產(chǎn)品品質(zhì)規(guī)格和正確標(biāo)識(shí)法》、《植物防疫法》、《家畜傳染病防治法》、《農(nóng)藥管理法》、《持續(xù)農(nóng)業(yè)法》、《改正肥料取締法》、《飼料添加劑安全管理法》、《轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)法》、《包裝容器法》、農(nóng)林規(guī)格制度(JapaneseAgricuturalStandards，JAS)等。隨著國(guó)內(nèi)對(duì)有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品需求的擴(kuò)大，日本于1992年頒布了“有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品及特別栽培農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)志標(biāo)準(zhǔn)”和“有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)管理要領(lǐng)”，并于2000年制定、2001年4月1日正式實(shí)施了“日本有機(jī)食品生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)”。《農(nóng)林物資規(guī)格化和質(zhì)量表示標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)》(JAS)還規(guī)定，轉(zhuǎn)基因食品必須加以標(biāo)識(shí)，經(jīng)過指定機(jī)構(gòu)認(rèn)證方能加貼有機(jī)食品標(biāo)識(shí)。
3．嚴(yán)格的檢驗(yàn)、檢疫制度及標(biāo)準(zhǔn)
日本農(nóng)林水產(chǎn)省和厚生勞動(dòng)省有完善的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測(cè)監(jiān)督體系，全國(guó)48個(gè)道府(縣)、市共設(shè)有58個(gè)食品質(zhì)量檢測(cè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)農(nóng)產(chǎn)品和食品的監(jiān)測(cè)、鑒定和評(píng)估，以及各級(jí)政府委托的市場(chǎng)準(zhǔn)入和市場(chǎng)監(jiān)督檢驗(yàn)。
日本厚生勞動(dòng)省頒布了2000多個(gè)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和1000多個(gè)農(nóng)藥殘留標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)林水產(chǎn)省頒布了351種農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)規(guī)格。日本希望通過嚴(yán)格的針對(duì)進(jìn)口食品的檢驗(yàn)檢疫制度，確保進(jìn)口食品安全。根據(jù)新的《食品衛(wèi)生法》修正案，日本于2006年5月起正式實(shí)施《食品殘留農(nóng)業(yè)化學(xué)品肯定列表制度》，禁止含有未設(shè)定最大殘留限量標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)業(yè)化學(xué)品且其含量超過統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的食品的流通。2004年8月公布的《肯定列表》在原來僅制定殘留標(biāo)準(zhǔn)的350種農(nóng)藥基礎(chǔ)上修改和制定了669種農(nóng)藥、添加劑和動(dòng)物用藥殘留標(biāo)準(zhǔn)，基本覆蓋了世界上實(shí)際使用的700多種農(nóng)獸藥，對(duì)沒有制定殘留限量標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)獸藥設(shè)定的“統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)”數(shù)值非常低，僅為O.01PPM，實(shí)際上就是禁止尚未制定農(nóng)獸藥殘留限量標(biāo)準(zhǔn)的食品進(jìn)入日本。
綜上所述，基于技術(shù)性貿(mào)易壁壘的日本食品安全規(guī)制具有以下特點(diǎn)：
首先，貫徹遵循了消費(fèi)者至上的基本原則，實(shí)施各部門協(xié)調(diào)一致的食品安全管理策略。食品安全規(guī)制部門均把消費(fèi)者健康保護(hù)和利益放在最高地位；嚴(yán)格貫徹產(chǎn)品責(zé)任原則，要求食品生產(chǎn)與加工企業(yè)對(duì)食品安全負(fù)有全部責(zé)任；在保護(hù)健康和保障安全中應(yīng)用預(yù)防性原則(在不確定風(fēng)險(xiǎn)的情況下盡可能采取預(yù)防性措施)；食品安全管理高效、透明、可靠。強(qiáng)調(diào)法規(guī)管理機(jī)構(gòu)的一致性、風(fēng)險(xiǎn)管理與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的一致性、利益相關(guān)者責(zé)任的一致性、各部門協(xié)作的一致性、公眾的積極參與性。
其次，日本通過比較完善的時(shí)效性很強(qiáng)的嚴(yán)格食品安全規(guī)制法律體系和標(biāo)準(zhǔn)體系，構(gòu)筑了保證食品安全規(guī)制體系和食品貿(mào)易的有效的技術(shù)性貿(mào)易壁壘。日本的食品法規(guī)種類很多，涉及了與食品安全有關(guān)的所有領(lǐng)域，與法規(guī)相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)也很多。日本還制定了大量的涉及食品安全的專業(yè)、專門法律法規(guī)和相關(guān)配套規(guī)章及實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)、檢驗(yàn)檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)等。通過完善的法律法規(guī)和配套質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等，從方方面面完善了食品安全規(guī)制法律體系。食品安全法規(guī)體系的范圍包括了農(nóng)作物的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、生長(zhǎng)、采收及加工的全過程。整個(gè)法規(guī)體系形成一條主線，多個(gè)分支，脈絡(luò)清晰的框架。各法規(guī)間相互補(bǔ)充，系統(tǒng)全面。
第三，日本特別強(qiáng)調(diào)從農(nóng)田到餐桌的連續(xù)管理，注重從源頭上控制食品安全，強(qiáng)調(diào)預(yù)防規(guī)制，抓住了保證食品安全的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。日本和其他西方國(guó)家一樣強(qiáng)調(diào)所有食品安全政策的制定必須建立在風(fēng)險(xiǎn)分析的基礎(chǔ)之上，即運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管理和風(fēng)險(xiǎn)交流3種模式。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)是信息的收集、分析和利用，包括食品或飼料的各個(gè)環(huán)節(jié)得到的數(shù)據(jù)、疾病監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)、流行病學(xué)調(diào)查和實(shí)驗(yàn)分析等；科學(xué)地協(xié)調(diào)與控制是風(fēng)險(xiǎn)管理的核心，風(fēng)險(xiǎn)交流也需要科學(xué)信息的廣泛產(chǎn)生和及時(shí)獲取，這些都體現(xiàn)了法規(guī)的科學(xué)性。日本將食品安全的行政管理法規(guī)和技術(shù)要求相融合，對(duì)于政府管理具有更強(qiáng)的可操作性，使規(guī)制機(jī)構(gòu)責(zé)權(quán)明確，可依法順利開展各項(xiàng)工作。日本的《食品衛(wèi)生法》僅1995年以來就修改了10多次，最近一次修改在2003年5月，可見其效率之高。
此外，日本的食品安全規(guī)制還重視食品溯源制度為基礎(chǔ)的風(fēng)險(xiǎn)管理、食品與營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度、信息制度，重視信息技術(shù)的積極利用，食品安全規(guī)制的社會(huì)監(jiān)督，加強(qiáng)信息的供給，確保食品安全規(guī)制透明、公正、公開，使規(guī)制合理、合法、可信、可靠，使食品安全規(guī)制切實(shí)達(dá)到了保護(hù)消費(fèi)者食用安全，起到了良好的規(guī)制效果。
三、日本食品貿(mào)易規(guī)制經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)食品安全規(guī)制改革的啟示
首先，統(tǒng)一協(xié)調(diào)的食品安全規(guī)制機(jī)構(gòu)和完善的監(jiān)督管理機(jī)制，有效降低制度成本，提高效率，成為確保食品安全的基本保證。西方發(fā)達(dá)國(guó)家食品安全規(guī)制的一種重要經(jīng)驗(yàn)就是由統(tǒng)一協(xié)調(diào)的國(guó)家食品安全規(guī)制機(jī)構(gòu)對(duì)食品安全進(jìn)行規(guī)制，同時(shí)輔之以完善的監(jiān)督機(jī)制，并加強(qiáng)規(guī)制規(guī)制者。日本盡管由農(nóng)林水產(chǎn)省和厚生勞動(dòng)省兩個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)食品安全規(guī)制，后來增加了食品安全委員會(huì)，主要承擔(dān)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。部門之間綜合協(xié)調(diào)統(tǒng)一，保證了規(guī)制高效、經(jīng)濟(jì)。借鑒日本等西方發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)宜組建一個(gè)跨部委的國(guó)家食品安全規(guī)制機(jī)構(gòu)來統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)、管理與食品安全有關(guān)的各項(xiàng)工作。在這一機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)和組織下，以風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為科學(xué)基礎(chǔ)，以檢測(cè)技術(shù)為評(píng)價(jià)和控制食品污染的主要手段，建立快速預(yù)警應(yīng)急系統(tǒng)，完善食品安全標(biāo)準(zhǔn)，建立完善的食品安全監(jiān)管體系，涵蓋食品安全從農(nóng)田到餐桌的各個(gè)方面。
其次。建立、完善一個(gè)以食品安全核心法律為基礎(chǔ)、相關(guān)配套法律法規(guī)為補(bǔ)充的食品安全法規(guī)新框架，形成了良好的制度框架，有效減少了契約不完備可能造成的敗德行為和逆反選擇行為的發(fā)生?？刂圃搭^是保證食品質(zhì)量與安全的關(guān)鍵。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家食品安全規(guī)制的經(jīng)驗(yàn)，可以對(duì)食品從農(nóng)田到餐桌的全過程實(shí)行管理為主線，重新通盤考慮我國(guó)食品安全法律法規(guī)體系的建設(shè)和調(diào)整，使法規(guī)覆蓋整個(gè)食品鏈的全過程。核心法律的建立將會(huì)對(duì)我國(guó)食品控制措施的效能產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。還要加快相關(guān)配套法規(guī)體系更新和完善的速度，逐步與國(guó)際接軌。我國(guó)要根據(jù)食品安全形勢(shì)的變化，加快法規(guī)體系更新和完善的速度，防止在發(fā)生全球性食品安全事件時(shí)形成被動(dòng)局面。我國(guó)還要考慮食品安全立法的國(guó)際化。在法律框架下，保證依法規(guī)制。
再次，建立和完善預(yù)防性的規(guī)制體系，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理。西方國(guó)家和地區(qū)食品安全規(guī)制普遍強(qiáng)調(diào)預(yù)防性原則，普遍建立以HACCP為基礎(chǔ)的預(yù)防性的危害與關(guān)鍵點(diǎn)控制體系，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)與風(fēng)險(xiǎn)管理，同時(shí)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)交流，將可能發(fā)生的食品安全風(fēng)險(xiǎn)降至極致。這樣規(guī)制成本將大幅度下降，即使發(fā)生食品安全事件，對(duì)社會(huì)的危害也是最低程度的。
第四，健全和完善食品安全檢測(cè)檢疫體系，積極探索我國(guó)的技術(shù)性貿(mào)易壁壘，并積極與世界接軌。我國(guó)存在檢測(cè)機(jī)構(gòu)分散、檢測(cè)設(shè)備落后、檢測(cè)人員技術(shù)總體水平不高等現(xiàn)象。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，可在擬成立的國(guó)家食品規(guī)制機(jī)構(gòu)下設(shè)立與國(guó)際接軌的國(guó)家級(jí)食品安全檢測(cè)中心，并垂直建立各區(qū)域檢測(cè)分中心，組成新的國(guó)家食品安全檢測(cè)體系。同時(shí)，建立和完善與國(guó)際接軌的食品安全檢驗(yàn)檢疫標(biāo)準(zhǔn)體系。
第五，加強(qiáng)對(duì)規(guī)制者的規(guī)制，使規(guī)制者的責(zé)任明確到位。西方國(guó)家食品安全規(guī)制的一個(gè)顯著特點(diǎn)就是對(duì)規(guī)制者的規(guī)制權(quán)限設(shè)計(jì)合理，職責(zé)范圍內(nèi)的事情不容許推諉扯皮，超出職責(zé)范圍的行為絕對(duì)禁止，一旦發(fā)生，規(guī)制者將受到法律的嚴(yán)懲。這就啟示我們要加強(qiáng)對(duì)規(guī)制者的規(guī)制，明確對(duì)規(guī)制者的規(guī)制職責(zé)和權(quán)限范圍，嚴(yán)格規(guī)制者的責(zé)任，避免規(guī)制者尋租、創(chuàng)租或抽租。發(fā)揮社會(huì)性團(tuán)體在規(guī)制中的積極作用，完善監(jiān)督機(jī)制，減少尋租現(xiàn)象，避免過度規(guī)制或規(guī)制不足。
論文摘要：著我國(guó)經(jīng)濟(jì)加入世留組織的發(fā)展，面對(duì)e益激烈和殘酷的國(guó)際留易競(jìng)爭(zhēng)，我國(guó)應(yīng)如何在加強(qiáng)本國(guó)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的同時(shí)，妥獸處理在享受國(guó)際市場(chǎng)開放時(shí)一并遭受的各種非關(guān)稅壁壘，這是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的向題。近年來，由食品安全方面引發(fā)的重大事件也屢兄不鮮，各國(guó)問的留易摩擦也是愈演愈烈。本文將從食品安全方面入手，探討非關(guān)稅壁壘對(duì)國(guó)際留易的影響。
一、非關(guān)稅壁壘產(chǎn)生的條件
(一)國(guó)際貿(mào)易協(xié)議中有關(guān)環(huán)境的條款的規(guī)定相對(duì)模糊，使某些發(fā)達(dá)國(guó)家找到了樹立綠色壁壘的借口。而當(dāng)因此發(fā)生貿(mào)易糾紛時(shí)，進(jìn)口國(guó)也容易從GA丁下或WTO有關(guān)自由貿(mào)易原則中尋求法律上的支持。
(二)國(guó)際環(huán)境公約的提出。雖然它作為綠化國(guó)際貿(mào)易的特別規(guī)定，本質(zhì)上不是綠色貿(mào)易壁壘，但是由于國(guó)家環(huán)境公約的制定者主要是發(fā)達(dá)國(guó)家，其條款規(guī)定是基于發(fā)達(dá)閏家先進(jìn)的技術(shù)水平，反映的是發(fā)達(dá)國(guó)家的環(huán)境利益，因此必然限制發(fā)展中國(guó)家的產(chǎn)品出口，因而可能成為一種變相的貿(mào)易壁壘。月外由于發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家履約能力的差異，某些公約的實(shí)行往往會(huì)使發(fā)展中國(guó)家處于劣勢(shì)地位，如蒙特利爾公約限制，禁用的消耗臭氧層化學(xué)品雖然不多，但都是基本化學(xué)品種，從而影響到上萬種化學(xué)原料和制成品的生產(chǎn)和使用。盡管公約對(duì)發(fā)展中國(guó)家為禁用期限寬限了幾十年，但發(fā)達(dá)國(guó)家的先明運(yùn)行成為事實(shí)上的綠色貿(mào)易壁壘。
（三)國(guó)際環(huán)境管理體系系列標(biāo)準(zhǔn)的制全雖然是為環(huán)境保護(hù)，消除國(guó)際貿(mào)易中的非天稅壁壘.促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的。但某些國(guó)家卻在貿(mào)易制定了過高的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，甚賈高于本國(guó)標(biāo)準(zhǔn)的雙重標(biāo)準(zhǔn)，就形成了對(duì)出因的綠色壁壘。
二、非關(guān)稅壁壘的特征
1.非關(guān)稅壁壘比關(guān)稅壁壘具有更大的靈活生和針對(duì)性。一般說來，各國(guó)關(guān)稅稅率制定必須通過立法程序，要求具有相對(duì)的穩(wěn)定而制定和實(shí)施非關(guān)稅壁壘，通常采用行玫程序，比較便捷，能隨時(shí)針對(duì)某國(guó)的某種商品采取相應(yīng)的措施，較快地達(dá)到限制進(jìn)口的目的。
2.非關(guān)稅壁壘具有隱蔽生和歧視生。一般來說，非關(guān)稅壁壘往往不像關(guān)稅稅率一樣嘆法律形式公布于眾，或者規(guī)定極為繁瑣和泛雜的標(biāo)準(zhǔn)和手續(xù)，或者經(jīng)常改變這些措，使出口商難以對(duì)付和適應(yīng)。
3非關(guān)稅壁壘的多樣性和廣泛性。非關(guān)稅壁壘實(shí)施名目繁多，十分復(fù)雜。根據(jù)關(guān)貿(mào)5協(xié)定統(tǒng)計(jì)，20世紀(jì)70年代初，世界各國(guó)實(shí)行的非關(guān)稅壁壘約有530種，到烏拉圭回合多立貿(mào)易談判開始時(shí)，已發(fā)展到2500多種。其中技術(shù)壁壘和綠色壁壘在發(fā)達(dá)國(guó)家構(gòu)筑的非關(guān)稅壁壘中，起著非常重要的作用。不僅如此，一些發(fā)達(dá)國(guó)家的非關(guān)稅壁壘涉及的進(jìn)口商品也在增加。
4.非關(guān)稅壁壘更多地考慮了生態(tài)環(huán)境和國(guó)民健康的需要，尤其在食品安全方面，利用保護(hù)生態(tài)環(huán)境和保障國(guó)民健康設(shè)的非關(guān)稅壁壘更具有殺傷力。
5.非關(guān)稅壁壘在多邊貿(mào)易體制下具有合法性，一種限制措施有時(shí)具有很大的破壞力，多邊貿(mào)易體制往往是采用限制的方式來加以約束，但是由于非關(guān)稅壁壘披上一層合法的外衣，導(dǎo)致了這種貿(mào)易限制措施得到了多邊貿(mào)易體制的認(rèn)可。
三、從食品安全方面談非關(guān)稅壁壘對(duì)國(guó)際貿(mào)易的影晌
(一)食品安全問題會(huì)造成嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失
發(fā)生了食品安全問題和事件，消費(fèi)者拒絕并抵制有害食品的行為將會(huì)給食品生產(chǎn)鏈上的個(gè)體、企業(yè)甚至國(guó)家形成影響，不僅可能帶來巨大的經(jīng)濟(jì)損失，也可能波及到國(guó)家形象，甚至影響國(guó)家之間的外交關(guān)系。
1996年歐盟牛海綿狀腦病(瘋牛病)的出現(xiàn)，導(dǎo)致了全球肉食消費(fèi)和貿(mào)易增長(zhǎng)的衰退，這些國(guó)家的肉禽業(yè)因消費(fèi)者對(duì)食品安全的擔(dān)憂而長(zhǎng)期徘徊不前。英國(guó)一直是歐盟牛肉出口大國(guó)，但自從1996年3月英國(guó)承認(rèn)發(fā)現(xiàn)瘋牛病后，英國(guó)政府下令宰殺了350萬頭牛，其畜牧業(yè)遭到嚴(yán)重打擊，英國(guó)牧民的收入下降了80%以上。隨后，歐盟委員會(huì)做出決定，禁止英國(guó)牛肉出口，這無疑又加劇了英國(guó)畜牧業(yè)的危機(jī)。1996年英國(guó)農(nóng)業(yè)收入為41億英鎊，而1999年降到不足10億英鎊。瘋牛病不僅使英國(guó)畜牧業(yè)遭受前所未有的損失，而且影響了英國(guó)的國(guó)際形象，加深了英法之問的隔閡，還導(dǎo)致英國(guó)與許多好友國(guó)家之間產(chǎn)生了新的矛盾。
(二)食品安全問題引發(fā)出綠色壁壘、技術(shù)壁壘等非關(guān)稅壁壘的威脅
一、交易成本理論概述
自1937年科斯發(fā)表《企業(yè)的性質(zhì)》這篇跨時(shí)代的論文以來，交易成本的概念首先被提出來，不過科斯未給出可操作的概念和清楚明了的界定方法。之后經(jīng)濟(jì)學(xué)家和學(xué)者們紛紛加入到對(duì)此概念的進(jìn)一步探索之中，對(duì)交易成本的內(nèi)涵進(jìn)行了各種界定。在眾多理論中，威廉姆森的交易成本理論最為重要，他認(rèn)為，要準(zhǔn)確把握“交易成本”，需要從內(nèi)涵與外延兩個(gè)層次上進(jìn)行探索與界定。
1、交易成本的內(nèi)涵
肯尼思•阿羅（1969）在他的論文中提到交易成本這一概念，阿羅認(rèn)為在市場(chǎng)的形成過程中，交易成本會(huì)起一個(gè)反方向的阻礙作用，交易成本屬于一種經(jīng)濟(jì)制度在運(yùn)行過程中存在的費(fèi)用。威廉姆森認(rèn)同阿羅對(duì)交易成本的看法，按照威廉姆森的觀點(diǎn)，交易成本就是從交易合約出發(fā)，使用不同的組織和各種制度的成本費(fèi)用。
2、交易成本的外延
交易成本在實(shí)際中具體包括哪些項(xiàng)目類別，就是交易成本的外延。在《資本主義經(jīng)濟(jì)制度》一書中，威廉姆森提出了兩個(gè)重要的概念：“事前”交易成本；“事后”交易成本。“事前”交易成本就是在簽訂合同過程中，編寫擬定合同、交易雙方談判以及為保障合同可以被執(zhí)行的成本?！笆虑啊苯灰壮杀镜漠a(chǎn)生，是因?yàn)槲磥泶嬖诤艽蟛淮_定性，交易雙方都難以把握，需要提前制定好規(guī)則以明確雙方的權(quán)利和義務(wù)?！笆潞蟆钡慕灰壮杀局饕兴姆N：第一，在交易合約執(zhí)行過程中，交易行為偏離最初雙方的合作目標(biāo)，給交易雙方帶來了不適應(yīng)感所產(chǎn)生的成本；第二，交易雙方為控制未來可能產(chǎn)生的不合作風(fēng)險(xiǎn)，所進(jìn)行商討帶來的議價(jià)成本；第三，為預(yù)防和解決合同執(zhí)行過程中發(fā)生的糾紛而產(chǎn)生的運(yùn)行成本；第四，雙方承諾會(huì)履約所產(chǎn)生的保證成本。
3、交易成本的決定因素
在日常的生活中，交易成本的存在具有普遍性，交易成本為什么會(huì)產(chǎn)生，它是由哪些因素所影響的，成為一個(gè)重要問題。許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家都對(duì)這個(gè)問題進(jìn)行過探索，試圖找到交易成本的影響因素。威廉姆森對(duì)此也有研究。威廉姆森認(rèn)為，交易成本主要與人、特定交易、市場(chǎng)環(huán)境三個(gè)維度的因素相關(guān)。威廉姆森認(rèn)為市場(chǎng)中的人是“有限理性的”，并且行為人還具有機(jī)會(huì)主義傾向。特定交易方面的因素主要是可以影響交易性質(zhì)的因素。市場(chǎng)環(huán)境方面的因素主要就是指在現(xiàn)行市場(chǎng)中，某項(xiàng)交易可能存在多少交易對(duì)手。
二、食品安全問題的交易成本理論分析
1、食品安全問題現(xiàn)狀
按照世界衛(wèi)生組織的觀點(diǎn)，食品安全是指在食品生產(chǎn)過程中生產(chǎn)商對(duì)質(zhì)量的擔(dān)保以及購(gòu)買者在使用時(shí)，不會(huì)產(chǎn)生不良反應(yīng)。根據(jù)世界衛(wèi)生組織的定義我們可以發(fā)現(xiàn)，食品安全是否得到保障的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是消費(fèi)者的健康是否被損害。食品安全問題之所以是目前社會(huì)上的一個(gè)重大問題，因?yàn)樗o緊關(guān)系著大眾的身體健康，在國(guó)際社會(huì)上，食品安全是一個(gè)國(guó)家政府監(jiān)管力度的代表。近幾年，雖然中國(guó)對(duì)食品安全的監(jiān)督不斷加強(qiáng)，但安全問題仍然頻發(fā)，因此規(guī)范食品質(zhì)量安全，打擊違法企業(yè)已成為當(dāng)務(wù)之急。食品安全問題頻發(fā)也和行業(yè)特點(diǎn)有關(guān)，食品的加工生產(chǎn)涉及多個(gè)過程，原料來源是否有保障、加工過程是否衛(wèi)生、運(yùn)輸過程中的存儲(chǔ)是否得當(dāng)都會(huì)對(duì)安全產(chǎn)生影響。且中國(guó)食品企業(yè)大部分規(guī)模都較小，缺乏對(duì)安全問題的重視，只有很少部分擁有合格的生產(chǎn)設(shè)備。不只小企業(yè)會(huì)出現(xiàn)問題，三鹿、雙匯等大企業(yè)也發(fā)生過重大安全問題，導(dǎo)致了市場(chǎng)購(gòu)買者對(duì)中國(guó)目前的食品安全產(chǎn)生懷疑。
2、食品安全問題的原因分析
（1）政府監(jiān)管食品安全的交易成本。政府作為市場(chǎng)的重要參與者，也是經(jīng)濟(jì)人，但根據(jù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論其也是有限理性的，它也會(huì)從自身利益出發(fā)來考慮現(xiàn)實(shí)問題。從政府的角度來看，其在進(jìn)行食品監(jiān)管時(shí)也會(huì)有一定的獲益，但同時(shí)也是要付出成本的。顯性方面的成本有各種政府在行使管理責(zé)任時(shí)的費(fèi)用以及處理訴訟糾紛時(shí)的費(fèi)用。隱性成本主要是為了提高監(jiān)督力度而雇傭更多工作人員和增加監(jiān)督次數(shù)而產(chǎn)生的，因?yàn)檎鄙偈称钒踩矫娴闹R(shí)，在信息不對(duì)稱的情況下，企業(yè)會(huì)隱藏違法生產(chǎn)，政府要想有力監(jiān)督，必須要投入更多的人力與財(cái)力，因此，政府的交易成本會(huì)非常高。且目前中國(guó)政府對(duì)食品安全的監(jiān)管屬于好幾個(gè)機(jī)構(gòu)部門的任務(wù)，在監(jiān)管過程中存在重復(fù)投入問題，發(fā)生問題時(shí)，機(jī)構(gòu)之間會(huì)相互推諉。（2）企業(yè)生產(chǎn)安全食品的交易成本。產(chǎn)權(quán)界定成本是食品生產(chǎn)中安全問題方面的一項(xiàng)重大交易費(fèi)用，但生產(chǎn)商在尋找合適交易對(duì)手，商議食品成交價(jià)格和食品合約的擬定與執(zhí)行中還存在著許多交易成本。食品企業(yè)作為一個(gè)企業(yè)，其目的也是利潤(rùn)最大化，在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程中，它會(huì)采取各種辦法來降低生產(chǎn)成本，以獲取利潤(rùn)。在這個(gè)利潤(rùn)最大化的過程中，企業(yè)會(huì)將消費(fèi)者的健康問題拋到一邊，在生產(chǎn)過程中添加各種化學(xué)物品。在政府加大對(duì)食品安全問題進(jìn)行監(jiān)控的過程中，受管制的企業(yè)必然要引進(jìn)新的設(shè)備來保障食品質(zhì)量安全，對(duì)于企業(yè)來說，這是一筆生產(chǎn)成本以外的費(fèi)用，會(huì)提高總的成本數(shù)額。如果食品企業(yè)在生產(chǎn)過程中添加一些有安全隱患的添加劑，一旦被監(jiān)督機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)，則會(huì)被懲罰，所以企業(yè)會(huì)衡量違法生產(chǎn)的收益和被發(fā)現(xiàn)的罰金數(shù)額，如果收益大于罰金，則企業(yè)會(huì)違法進(jìn)行生產(chǎn)。目前，中國(guó)政府監(jiān)督部門對(duì)食品企業(yè)違法生產(chǎn)的處罰力度較小，所以，很多企業(yè)都抱著僥幸心理違法生產(chǎn)，只為了追求短期的高利潤(rùn)，使用劣質(zhì)食品原材料與化學(xué)添加物，無視消費(fèi)者的健康。通常這些企業(yè)規(guī)模都不大，而小型企業(yè)并不太注重企業(yè)的聲譽(yù)形象。但也有一部分大企業(yè)在利潤(rùn)的驅(qū)使下違法生產(chǎn)，例如三鹿的奶粉問題，這些現(xiàn)象會(huì)發(fā)生，最終原因都是違法生產(chǎn)的成本低，而收益很大，趨利性使得企業(yè)無視自己的社會(huì)責(zé)任生產(chǎn)劣質(zhì)產(chǎn)品。（3）監(jiān)督組織的交易成本。目前，中國(guó)大部分食品加工企業(yè)規(guī)模都比較小，70%的企業(yè)都屬于小作坊只有十幾個(gè)員工，衛(wèi)生情況較差，想對(duì)目前的這種狀況進(jìn)行全面整改，交易成本巨大。而食品檢測(cè)組織和政府組成一個(gè)利益共同體，出現(xiàn)食品安全問題時(shí)，責(zé)任主要有政府承擔(dān)，第三方組織基本不會(huì)受到影響。相關(guān)的行業(yè)協(xié)會(huì)雖然也會(huì)對(duì)食品安全問題制定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，但通常協(xié)會(huì)工作人員都與食品企業(yè)有種種聯(lián)系。所以各種第三方組織和行業(yè)協(xié)會(huì)為了自己利益考慮，會(huì)與企業(yè)合謀，這樣就會(huì)產(chǎn)生食品企業(yè)的機(jī)會(huì)主義行為。
三、政策建議
從交易成本理論角度來看，雖然無法徹底消除食品安全問題的出現(xiàn)，但可以通過一些手段降低該類問題的發(fā)生頻率。
1、健全食品安全制度規(guī)范
制度的一個(gè)重大作用就是降低交易的成本，食品安全問題頻發(fā)從側(cè)面也反應(yīng)出中國(guó)目前食品安全方面的制度體系還不夠健全。政府可以從制度方面著手，來對(duì)食品生產(chǎn)者的行為進(jìn)行規(guī)范。雖然中國(guó)自2009年就開始實(shí)施食品安全條例，但是該條例還難以遏制許多食品安全問題的發(fā)生，為防止企業(yè)違法生產(chǎn)，政府應(yīng)該加快步伐對(duì)相關(guān)制度領(lǐng)域進(jìn)行建設(shè)，制定更嚴(yán)格和明確的食品標(biāo)準(zhǔn)體系。
2、提高相關(guān)機(jī)構(gòu)的失職成本
目前，食品安全監(jiān)督的技術(shù)水平還不夠發(fā)達(dá)，監(jiān)督部門的責(zé)任不夠明確，為了防止監(jiān)督部門與一些企業(yè)進(jìn)行合謀，要明確監(jiān)管部門職責(zé)，建立嚴(yán)格的責(zé)任追究機(jī)制。發(fā)生食品安全問題時(shí)，整個(gè)監(jiān)管部門都應(yīng)該被追責(zé)，并且對(duì)其要從重罰，以降低其犯錯(cuò)的概率。當(dāng)食品安全問題出現(xiàn)時(shí)，還要嚴(yán)格追究食品檢測(cè)機(jī)構(gòu)的責(zé)任，要求其對(duì)問題負(fù)責(zé)。
3、增大食品企業(yè)違法生產(chǎn)的成本
對(duì)于一些存在失信行為，忽視社會(huì)責(zé)任而違法生產(chǎn)的企業(yè)，政府要對(duì)其進(jìn)行懲罰，例如可以吊銷違法企業(yè)的營(yíng)業(yè)執(zhí)照，對(duì)于一些違法行為較為嚴(yán)重的企業(yè)，在必要時(shí)，要追究其刑事責(zé)任，使其承擔(dān)高額違法生產(chǎn)成本。交易成本理論認(rèn)為失信行為所取得的利益大于失信行為的成本下，該失信行為將不會(huì)停止；相反，收益小于成本時(shí)，失信行為將會(huì)大大減少。根據(jù)交易成本理論，應(yīng)該增加處罰力度，大幅度提高違法生產(chǎn)企業(yè)的失信成本，使得企業(yè)規(guī)范生產(chǎn)，遠(yuǎn)離失信行為。
4、加強(qiáng)社會(huì)公眾和媒體對(duì)政府部門的監(jiān)督
中國(guó)食品問題不斷涌現(xiàn)的一個(gè)重要原因是政府部門存在有限理性和機(jī)會(huì)主義，所以，應(yīng)激勵(lì)社會(huì)公眾和媒體對(duì)政府部門進(jìn)行全面監(jiān)督?？梢再x予公眾一些例如批評(píng)建議權(quán)、申訴控告權(quán)等監(jiān)督權(quán)力并且使其合理化。政府也應(yīng)該允許媒體對(duì)食品安全進(jìn)行監(jiān)督以及報(bào)道，使食品安全得到透明化管理。有了以上這些社會(huì)監(jiān)督的存在，政府監(jiān)督部門的交易成本上升，機(jī)會(huì)主義行為將會(huì)減少。
作者:劉玲 單位:中央財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院
參考文獻(xiàn):
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①出口補(bǔ)貼在入世談判的過程中，在不使用農(nóng)產(chǎn)品出口補(bǔ)貼政策方面，我國(guó)政府曾作出過鄭重的承諾，這一承諾符合了WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)議》的有關(guān)規(guī)定。由于農(nóng)產(chǎn)品出口補(bǔ)貼具有特殊的重要性，在這種情況下，國(guó)務(wù)院在2001年7月的糧食流通體制改革文件中，明文規(guī)定“節(jié)余的糧食風(fēng)險(xiǎn)基金，要用于陳化糧價(jià)差虧損補(bǔ)貼、糧食出口補(bǔ)貼和消化糧食財(cái)務(wù)掛帳等方面的開支，不得挪作他用”。②出口退稅在農(nóng)產(chǎn)品出口退稅率方面，目前，我國(guó)實(shí)行的是“5％為主、13％為輔”的兩檔退稅率，在出口總額中，實(shí)行13％退稅率的農(nóng)產(chǎn)品所占比重比較小，實(shí)行出口退稅率為5％的農(nóng)產(chǎn)品占絕大部分，在大部分農(nóng)產(chǎn)品出口價(jià)格中，由于含有尚未退還的間接稅，在一定程度上增加了農(nóng)產(chǎn)品出口成本，農(nóng)產(chǎn)品出口的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)力大大降低。
2我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易政策在保證糧食安全方面應(yīng)做的幾點(diǎn)改進(jìn)
2.1更多的使用“綠箱”政策而并非關(guān)稅等傳統(tǒng)方式來應(yīng)對(duì)糧食安全問題目前，世貿(mào)組織的許多成員都不斷加大“綠箱”政策的推行力度，特別是發(fā)達(dá)國(guó)家，“綠箱”政策近些年來仍有大幅的增加。發(fā)展中國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的“綠箱”支持也在加大，相比之下，我國(guó)政府對(duì)于農(nóng)業(yè)“綠箱”的投入相對(duì)較少，應(yīng)該在以下幾個(gè)方面做出努力：①增加可以提高糧農(nóng)收入的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)保護(hù)、科研教育、技術(shù)推廣、病蟲害防治的建設(shè)投資和專項(xiàng)資金。例如建立政府向農(nóng)民提供結(jié)構(gòu)調(diào)整、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的投資補(bǔ)貼，以及糧農(nóng)轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)專項(xiàng)投資補(bǔ)貼。②增加對(duì)糧農(nóng)收入直接補(bǔ)貼，在免去農(nóng)業(yè)稅后，我國(guó)也對(duì)糧農(nóng)收入給予了一定的補(bǔ)貼，但是這種補(bǔ)貼還是不足以提高糧農(nóng)的生產(chǎn)積極性，所以國(guó)家還應(yīng)該加大對(duì)糧農(nóng)民的補(bǔ)貼，這樣才可以更大限度地鼓勵(lì)他們進(jìn)行糧食生產(chǎn)，推動(dòng)我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口貿(mào)易的發(fā)展。
2.2調(diào)整“黃箱”政策除了給予糧農(nóng)補(bǔ)貼等“綠箱”外，我國(guó)政府應(yīng)該適當(dāng)給予糧農(nóng)其他方面的優(yōu)惠，比如說在農(nóng)業(yè)器材如機(jī)械、肥料、農(nóng)藥等方面的價(jià)格優(yōu)惠，使得他們可以擴(kuò)大生產(chǎn)來提高我國(guó)的糧食儲(chǔ)備。
3結(jié)束語(yǔ)
本文作者：趙士輝工作單位：天津科技大學(xué)食品安全管理與戰(zhàn)略研究中心
食品行業(yè)道德的主要功能食品行業(yè)道德對(duì)于食品行業(yè)及其從業(yè)人員正確處理相關(guān)利益關(guān)系具有重要的功能,主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。第一,規(guī)范功能。食品行業(yè)中所涉及的各種利益相關(guān)者之間的利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜,必須予以規(guī)范才能維護(hù)和保障食品行業(yè)的健康發(fā)展以及各自的正當(dāng)利益。食品行業(yè)道德首先通過道德規(guī)范的形式,明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)怎樣和不應(yīng)當(dāng)怎樣,使食品行業(yè)中的企業(yè)與從業(yè)人員處理這種利益關(guān)系的思想和行為有章可循。這種規(guī)范與法律規(guī)范、食品行業(yè)的政策規(guī)范有某些交叉重合之處,但又有所不同。如前所述,道德與法律及作為法律補(bǔ)充和延伸形式的政策的性質(zhì)是不同的,食品行業(yè)道德規(guī)范的內(nèi)容廣泛,要求的層次多樣,它以自己獨(dú)特的內(nèi)容規(guī)范著食品行業(yè)中的企業(yè)與從業(yè)人員的思想和行為。第二,他律功能。食品行業(yè)道德對(duì)于從業(yè)者來說首先是一種“外在”于他的規(guī)范性要求,即社會(huì)和行業(yè)對(duì)于其自身的道德要求。這種規(guī)范性要求對(duì)于他是具有“向善”內(nèi)容的社會(huì)和行業(yè)的壓力、約束力,制約著他的思想和行為,使其不可輕易逾越這種規(guī)范,而并非完全出自本身的自覺自愿,這就是他律功能。他律功能可以表現(xiàn)在若干方面:譬如以食品行業(yè)道德的內(nèi)容形成的行業(yè)制度環(huán)境對(duì)從業(yè)者的環(huán)境約束;通過行業(yè)道德評(píng)價(jià)對(duì)從業(yè)者職業(yè)行為的精神約束;食品行業(yè)道德規(guī)范中具有一定強(qiáng)制性的操作性規(guī)范對(duì)于從業(yè)者職業(yè)行為的制約等。近年來我國(guó)某些地區(qū)在餐飲業(yè)推行的“常分類、常整理、常清潔、常維護(hù)、常規(guī)范、常教育”的“六常法”管理操作性規(guī)范,就是圍繞著對(duì)現(xiàn)場(chǎng)和環(huán)境的管理,通過現(xiàn)場(chǎng)管理規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化的途徑,把員工的職業(yè)行為首先以規(guī)范的形式加以約束,形成他律要求,從而提高服務(wù)效率。第三,引導(dǎo)功能。食品行業(yè)中的企業(yè)與從業(yè)人員如何處理與利益相關(guān)者之間的利益關(guān)系,實(shí)際表達(dá)著自身內(nèi)在的一種價(jià)值觀念和價(jià)值取向,食品行業(yè)道德對(duì)這種價(jià)值觀念和價(jià)值取向具有重要的引導(dǎo)功能。這種引導(dǎo)功能就是通過增強(qiáng)行業(yè)從業(yè)人員的道德判斷力與道德責(zé)任感,來引導(dǎo)人內(nèi)在的道德價(jià)值觀念和道德價(jià)值取向的選擇。食品行業(yè)道德規(guī)范中包括著評(píng)價(jià)性規(guī)范和操作性規(guī)范,其中評(píng)價(jià)性規(guī)范構(gòu)成關(guān)于職業(yè)道德行為的認(rèn)識(shí)性、評(píng)價(jià)性和引導(dǎo)性的基本功能,而操作性的制度規(guī)范則進(jìn)一步制約著良好職業(yè)行為的養(yǎng)成。食品行業(yè)道德的要求還通過進(jìn)行社會(huì)評(píng)價(jià)、行業(yè)評(píng)價(jià)和個(gè)人評(píng)價(jià),通過世襲相傳、師徒相傳等途徑和特有方式,對(duì)從業(yè)人員在職業(yè)活動(dòng)中實(shí)施長(zhǎng)期的、潛移默化的影響。職業(yè)活動(dòng)既是人生活動(dòng)的重要領(lǐng)域,也是人生活動(dòng)時(shí)問最長(zhǎng)的領(lǐng)域,食品行業(yè)道德的引導(dǎo)功能,可以大大提升從業(yè)者的道德境界。第四,自律功能。食品行業(yè)道德的自律功能體現(xiàn)在行業(yè)自律、企業(yè)自律與從業(yè)者個(gè)人自律三個(gè)方面。自律功能是在規(guī)范功能、他律功能、引導(dǎo)功能的基礎(chǔ)上綜合形成的一種功能,可以促使其從業(yè)人員形成職業(yè)良心,這是一種履行職業(yè)責(zé)任的自覺意識(shí),其目的是使從業(yè)人員發(fā)自內(nèi)心地對(duì)食品行業(yè)道德遵從,是從業(yè)人員的行業(yè)道德水平發(fā)展的高級(jí)階段。自律并非排斥他律,而是對(duì)于他律的升華和內(nèi)化,已經(jīng)形成了一種道德需要。自律不是可望而不可及的?！爱?dāng)心靈認(rèn)為必須要有不受外部壓力左右的觀念的時(shí)候,道德自律便出現(xiàn)了?！?sup1;自律也不是神秘的,它是從業(yè)人員在職業(yè)生活中按照行業(yè)道德的要求堅(jiān)持長(zhǎng)期學(xué)習(xí)和實(shí)踐的必然結(jié)果?？鬃釉?jīng)總結(jié)自己一生在學(xué)習(xí)中經(jīng)歷的不同階段和境界:“吾十有五而志于學(xué),三十而立,四十而不惑,五十而知天命,六十而耳順,七十而從心所欲不逾矩?！?《論語(yǔ)•為政)))在“從心所欲不逾矩”的階段和境界,發(fā)自內(nèi)心的想法、愿望和要求也不會(huì)超越社會(huì)的法度,就是達(dá)到了高度的自律狀態(tài)。食品行業(yè)的從業(yè)人員經(jīng)過食品行業(yè)道德的長(zhǎng)期教育和訓(xùn)練,在具有了比較深刻的職業(yè)道德認(rèn)識(shí)、一定的情緒情感以及一定的道德意志,達(dá)到一定的職業(yè)道德覺悟的基礎(chǔ)上,必然地會(huì)在職業(yè)生活中形成自我規(guī)范、自我約束、自我評(píng)判和檢查的狀況,達(dá)到“從心所欲不逾矩”的高度自律狀態(tài)。
(一)食品安全法與食品行業(yè)道德的區(qū)別我國(guó)《食品安全法》的第一條中闡述了《食品安全法》的立法目的,就是“為保證食品安全,保障公眾身體健康和生命安全”¹。食品安全法因其具有特定的法律效力和直接強(qiáng)制性的特征,而成為管理和控制食品安全的的重要手段。但是食品安全法律制度的實(shí)行不僅需要食品安全的制度監(jiān)管作為運(yùn)行保障,更需要食品行業(yè)道德的他律與自律作為有利的支撐。在社會(huì)進(jìn)行管理和控制食品安全的體系中不僅包含著食品安全法,還包含著食品行業(yè)道德及食品安全道德的建設(shè)和管理,食品行業(yè)道德包括食品安全道德是食品安全社會(huì)管理體系中一個(gè)不可分割的重要組成部分。食品安全法與食品行業(yè)道德在維護(hù)食品安全上的區(qū)別,表現(xiàn)在它們的作用范圍不同、要求層次不同、社會(huì)運(yùn)行方式不同、作用效果不同等幾個(gè)方面。正確認(rèn)識(shí)食品安全法與食品行業(yè)道德的關(guān)系,充分發(fā)揮法與道德各自的功能,才能更好地維護(hù)食品安全。第一,食品安全法與食品行業(yè)道德的作用范圍不同。發(fā)達(dá)國(guó)家大都建立了涵蓋所有食品類別與食品鏈各個(gè)環(huán)節(jié)的法律體系,譬如美國(guó)政府自1906年制定與食品安全有關(guān)的《食品和藥品法》以來,先后制定和修訂了35部與食品安全有關(guān)的法規(guī),對(duì)于與食品安全有關(guān)的食品安全標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管程序等內(nèi)容都有詳細(xì)的規(guī)定;又譬如歐盟國(guó)家30年來就陸續(xù)地制定了20多部有關(guān)食品的法規(guī)。但是由于法律的作用范圍相對(duì)狹窄,而無論法律規(guī)定設(shè)計(jì)的如何完善,也是永遠(yuǎn)不能將所有食品行業(yè)的職業(yè)生活內(nèi)容、行業(yè)存在方式覆蓋起來的。食品安全的法律規(guī)則與道德規(guī)范有重合部分,食品安全方面的法律只是通過強(qiáng)制性的手段來維護(hù)那些最基本的道德規(guī)范要求,這正是法律這種制度性規(guī)范的局限性。食品行業(yè)道德的適用范圍則廣泛得多,這正是世界各國(guó)都重視食品道德對(duì)于調(diào)節(jié)食品安全作用的重要原因。第二,食品安全法與食品行業(yè)道德的要求層次不同。食品安全法對(duì)于食品行業(yè)及其從業(yè)人員只要求其職業(yè)行為規(guī)范在食品安全允許的范圍之內(nèi),使其成為守法的企業(yè)和守法的從業(yè)人員,對(duì)其行為的要求具有整齊劃一性,而不管其行為是自覺的還是不自覺的。因此食品安全法表達(dá)的是最低限度的食品行業(yè)道德要求。食品行業(yè)道德則對(duì)于從業(yè)者內(nèi)在的職業(yè)道德德性和外在的職業(yè)道德行為,均具有低、中、高不同層次的要求,還體現(xiàn)著某些超前的內(nèi)容。這種多層次的要求分別表現(xiàn)為堅(jiān)決禁止的、要求做到的以及大力提倡的不同的道德層次,不具有整齊劃一性。食品行業(yè)道德的要求中既有出于履行職業(yè)責(zé)任的道德要求,也有出于履行職業(yè)義務(wù)的道德要求。一般說來,履行職業(yè)責(zé)任是與獲得職業(yè)報(bào)酬相聯(lián)系,體現(xiàn)著責(zé)、權(quán)、利的一致:而履行職業(yè)義務(wù)則不與獲得職業(yè)報(bào)酬相聯(lián)系,出于義務(wù)是一種奉獻(xiàn)的行為,具有更高的職業(yè)道德境界?？傊?食品行業(yè)道德的要求高于食品安全法的要求。第三,食品安全法與食品行業(yè)道德的社會(huì)運(yùn)行方式不同。食品安全法作為法律體系的有機(jī)組成部分,是運(yùn)用國(guó)家的強(qiáng)制力來對(duì)食品企業(yè)與從業(yè)人員發(fā)揮作用的。這種強(qiáng)制力首先是針對(duì)人的外在的行為進(jìn)行規(guī)范和教育的。食品行業(yè)道德作為職業(yè)生活的行為準(zhǔn)則,主要依靠食品行業(yè)從業(yè)人員的內(nèi)心信念和良心、行業(yè)輿論與社會(huì)輿論等道德評(píng)價(jià)的方式以及職業(yè)習(xí)慣來發(fā)揮作用,調(diào)節(jié)從業(yè)人員的職業(yè)行為。作為一種職業(yè)道德,食品行業(yè)道德雖然也具有一定程度的強(qiáng)制性,但是它仍然屬于是將職業(yè)道德規(guī)范要求滲透和體現(xiàn)在行業(yè)制度中而形成的強(qiáng)制性,與食品安全法的社會(huì)強(qiáng)制性方式具有性質(zhì)的區(qū)別。第四,食品安全法與食品行業(yè)道德的作用效果不同。盡管“我國(guó)食品安全方面的法律仍有許多不完善的地方,食品安全的法制化管理與國(guó)際水平還有不小的差距,我國(guó)食品法律體系的框架結(jié)構(gòu)有待進(jìn)一步科學(xué)化、合理化”¹,但是由于食品安全法比食品行業(yè)道德在維護(hù)食品安全方面的作用效果快速,因此食品安全的關(guān)鍵首先在于立法,建立比較完善的食品安全的法律法規(guī)。食品行業(yè)道德對(duì)于維護(hù)食品安全問題的作用效果緩慢,但是道德教化的效果比食品安全法要深刻和持久,能教化人的心靈、提高食品行業(yè)從業(yè)人員的職業(yè)道德覺悟和形成職業(yè)道德良知,從而在維護(hù)和保障食品安全中能發(fā)揮深刻和長(zhǎng)遠(yuǎn)的作用。
(二)食品行業(yè)道德對(duì)食品安全法的支撐食品安全法與食品行業(yè)道德在適用范圍、要求層次、作用方式等方面具有不同,不僅使得食品安全法構(gòu)成食品行業(yè)道德的保障,也使食品行業(yè)道德以自己特有的方式為食品安全法的貫徹實(shí)施提供強(qiáng)有力的道德支撐,構(gòu)成食品安全法的基礎(chǔ)。第一,食品安全的立法是在某種道德觀念的指導(dǎo)下進(jìn)行的。法律的內(nèi)容分為價(jià)值性內(nèi)容和技術(shù)性內(nèi)容。其價(jià)值性領(lǐng)域是法的內(nèi)在的精神實(shí)質(zhì),并可以進(jìn)行善或惡、應(yīng)當(dāng)或不應(yīng)當(dāng)?shù)膬r(jià)值評(píng)價(jià)。法的技術(shù)性內(nèi)容是法的價(jià)值性內(nèi)容的體現(xiàn),可以進(jìn)行科學(xué)或不科學(xué)、適當(dāng)與不適當(dāng)?shù)募夹g(shù)性評(píng)價(jià)。道德精神屬于法的價(jià)值性內(nèi)容的范疇,不管人們是否自覺及其自覺的程度怎樣,有關(guān)食品安全的立法是在某種道德觀念的指導(dǎo)下進(jìn)行的,這使得有關(guān)食品安全的法律成為某種特定道德觀的化身。道德觀念總是先于法律觀念產(chǎn)生,任何社會(huì)的法律制定者也總是首先從自身的道德觀念出發(fā)來思考法律。由此形成許多法律規(guī)則同時(shí)也是一種道德規(guī)范,如我國(guó)現(xiàn)行《憲法》中的“五愛”,《婚姻法》中關(guān)于“一夫一妻”、“婚姻自由”等許多條款直接由某些道德規(guī)范轉(zhuǎn)化而來。法律在外表上與道德大不相同,但法律體系下蘊(yùn)涵著道德,比如民商法的大部分條款是自由平等、誠(chéng)實(shí)信用、公平交易、遵守諾言等道德規(guī)范的體現(xiàn)。又如刑法中關(guān)于犯罪和刑罰的規(guī)定是以反面的形式來表達(dá)、強(qiáng)化著道德的要求,以間接的形式對(duì)道德進(jìn)行維護(hù)。就是法律中大量的技術(shù)性規(guī)范也具有相應(yīng)的道德基礎(chǔ),特定的道德是技術(shù)性法律規(guī)范賴以制定的出發(fā)點(diǎn)。食品安全法也是如此。食品安全法中關(guān)于要求食品行業(yè)接受社會(huì)監(jiān)督、承擔(dān)社會(huì)責(zé)任、依法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、推進(jìn)行業(yè)誠(chéng)信建設(shè)的規(guī)定;關(guān)于食品安全風(fēng)險(xiǎn)和評(píng)估、食品安全標(biāo)準(zhǔn)的信息公開和免費(fèi)查詢、食品生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)的技術(shù)操作標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)品明示的規(guī)定;關(guān)于食品檢驗(yàn)中尊重科學(xué)、悟守職業(yè)道德、保證檢驗(yàn)數(shù)據(jù)客觀、公正的規(guī)定;關(guān)于食品安全事故處置和準(zhǔn)確、及時(shí)、客觀地進(jìn)行信息規(guī)定,也都同樣體現(xiàn)著社會(huì)道德的精神。當(dāng)然法律中所體現(xiàn)和反映的是最基礎(chǔ)層次的道德要求。第二,食品安全法律法規(guī)的遵守和執(zhí)行需要一定道德素質(zhì)的人。食品安全的法律法規(guī)固然依賴具有一定食品安全道德理念的人來進(jìn)行設(shè)計(jì),我們也可以在比較短的時(shí)間內(nèi)通過構(gòu)建食品安全的法律制度為食品安全設(shè)定強(qiáng)制性的行為規(guī)范,但是食品安全法律法規(guī)的運(yùn)行過程,以及在運(yùn)行過程中食品安全的法律價(jià)值與權(quán)威能否得到有效樹立,它的具體規(guī)范要求能否在社會(huì)現(xiàn)實(shí)生活中得到有效實(shí)現(xiàn),都需要一定的社會(huì)環(huán)境條件。在社會(huì)環(huán)境條件的構(gòu)成要素中道德的狀況是其中一個(gè)重要的要素。遵守和執(zhí)行法律,把法律外在于人心的強(qiáng)制性要求轉(zhuǎn)變?yōu)槿俗杂X自愿的守法執(zhí)法行為均需要以道德為基礎(chǔ)。食品行業(yè)從業(yè)者實(shí)際的道德狀況制約著食品安全方面法律法規(guī)的遵守和執(zhí)行狀況,他們道德水平的提高有利于其認(rèn)真貫徹、遵守和執(zhí)行食品安全方面的法律法規(guī);而有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、知法犯法事件的發(fā)生,從反面說明了需要具有一定道德素質(zhì)的人來遵守和執(zhí)行法律。食品行業(yè)道德是食品安全法律法規(guī)的有力支撐,也為維護(hù)和保障食品安全提供長(zhǎng)久的動(dòng)力。
一、推行食品安全事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)的意義
從蘇丹紅鴨蛋到三鹿奶粉，從雙匯火腿到思念水餃，頻繁發(fā)生的食品安全事故讓人們談食色變。為了保障食品安全，一方面，政府取消了食品免檢，設(shè)立了添加劑明示、食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)等制度;另一方面，一些保險(xiǎn)公司推出了食品安全責(zé)任保險(xiǎn)。這些措施中，前者只是預(yù)防與監(jiān)督機(jī)制，無法解決重大事故發(fā)生后的賠償問題;后者由于存在產(chǎn)品設(shè)計(jì)上的缺陷，投保率低，并沒有發(fā)揮保險(xiǎn)應(yīng)有的作用。為保障人民生命與健康，促進(jìn)食品行業(yè)的健康運(yùn)營(yíng)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，筆者認(rèn)為我國(guó)應(yīng)當(dāng)建立食品安全事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)(下文簡(jiǎn)稱食強(qiáng)險(xiǎn))制度。其意義在于：
(一)強(qiáng)化保險(xiǎn)分散風(fēng)險(xiǎn)的基本功能
構(gòu)建食品安全強(qiáng)制保險(xiǎn)，一能促進(jìn)生產(chǎn)者在事故發(fā)生后的恢復(fù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。一般情況下，生產(chǎn)者的賠償責(zé)任能夠有效地通過保險(xiǎn)公司分散給廣大投保人。二能有效地預(yù)防和減少事故的發(fā)生。保險(xiǎn)公司從自身的利益出發(fā)，通常會(huì)主動(dòng)對(duì)生產(chǎn)者進(jìn)行監(jiān)督管理，引導(dǎo)被保險(xiǎn)人重視安全生產(chǎn)工作，從而使風(fēng)險(xiǎn)得到減小。同時(shí)，保險(xiǎn)公司具備監(jiān)督管理的能力，擁有的一批經(jīng)驗(yàn)豐富的法律責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)管理專家，可以為被保險(xiǎn)人提供全方位的防損服務(wù)。
(二)強(qiáng)化對(duì)受害人的責(zé)任保障
突出對(duì)第三人的保護(hù)是強(qiáng)制保險(xiǎn)的重要特征，也是設(shè)立強(qiáng)制保險(xiǎn)的立法目的之一。設(shè)立食品安全強(qiáng)制保險(xiǎn)能夠賦予受害人以直接求償權(quán)，在方式上更為便捷，解決了受害人求償無門的問題;在資金上更有保障，避免了有權(quán)卻得不到賠償?shù)膯栴}，讓受害第三人更好地維權(quán)。
(三)減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)
投保人對(duì)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足，而保險(xiǎn)人對(duì)于開拓此類責(zé)任保險(xiǎn)也往往缺乏保障機(jī)制，對(duì)于一些原本應(yīng)由市場(chǎng)消化的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，往往不得不由政府出面買單。設(shè)立強(qiáng)制保險(xiǎn)能夠?qū)L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)化，減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。
二、食強(qiáng)險(xiǎn)的界定
所謂食品安全事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)(下文簡(jiǎn)稱食強(qiáng)險(xiǎn))，即以食品侵權(quán)責(zé)任為保險(xiǎn)標(biāo)的的強(qiáng)制性責(zé)任保險(xiǎn)。欲揭示食強(qiáng)險(xiǎn)之內(nèi)涵，需明確以下幾個(gè)概念：
(一)食品
從一般意義上說，食品是指各種供人食用或者飲用的成品和原料以及按照傳統(tǒng)既是食品又是藥品的物品，但是不包括以治療為目的的物品(《食品安全法》第99條)。但食強(qiáng)險(xiǎn)的保險(xiǎn)標(biāo)的乃侵權(quán)責(zé)任法上的產(chǎn)品責(zé)任，故其食品應(yīng)為食用產(chǎn)品，即作為食品的產(chǎn)品。
根據(jù)我國(guó)《產(chǎn)品質(zhì)量法》的規(guī)定，所謂產(chǎn)品，是指經(jīng)過加工、制作，用于銷售的產(chǎn)品(《產(chǎn)品質(zhì)量法》第2條第2款)。該定義表明：(1)產(chǎn)品必須是經(jīng)過加工、制作的物品;(2)產(chǎn)品必須用于銷售;(3)產(chǎn)品僅限于動(dòng)產(chǎn)。由此引出的問題是，作為食品的初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品是否應(yīng)納入食強(qiáng)險(xiǎn)的適用范圍?
對(duì)于如何處理農(nóng)產(chǎn)品與產(chǎn)品責(zé)任法的關(guān)系，各國(guó)立法主張不一，美國(guó)等少數(shù)國(guó)家將農(nóng)產(chǎn)品納入產(chǎn)品責(zé)任法的調(diào)整范圍，多數(shù)國(guó)家則將初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品排除在產(chǎn)品責(zé)任法調(diào)整范圍之外，如《歐共體產(chǎn)品責(zé)任指示》第2條規(guī)定：產(chǎn)品是指各種動(dòng)產(chǎn)，但初級(jí)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品及獵獲物被排斥在外，即使它們與其他動(dòng)產(chǎn)或不動(dòng)產(chǎn)相附著，也不屬于產(chǎn)品責(zé)任法上的產(chǎn)品。④我國(guó)《產(chǎn)品質(zhì)量法》雖未明確規(guī)定不適用于農(nóng)產(chǎn)品，但其對(duì)產(chǎn)品的定義(經(jīng)過加工、制作，用于銷售的產(chǎn)品)已將初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品排除在該法的調(diào)整范圍之外，立法機(jī)關(guān)也另行制定了《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，將農(nóng)產(chǎn)品定義為來源于農(nóng)業(yè)的初級(jí)產(chǎn)品，即在農(nóng)業(yè)活動(dòng)中獲得的植物、動(dòng)物、微生物及其產(chǎn)品。由此可見，初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品在我國(guó)不屬于《產(chǎn)品質(zhì)量法》的規(guī)制對(duì)象。但筆者認(rèn)為，食強(qiáng)險(xiǎn)不應(yīng)一概排除對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品的適用。侵權(quán)責(zé)任法作為權(quán)利救濟(jì)法，既要通過產(chǎn)品責(zé)任(特殊侵權(quán)責(zé)任)規(guī)則為產(chǎn)品缺陷的受害者提供救濟(jì)，也應(yīng)為農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事故的受害者提供保護(hù)(前者適用無過錯(cuò)責(zé)任原則，后者適用過錯(cuò)責(zé)任原則)。既然都可能產(chǎn)生侵權(quán)責(zé)任，便都有適用責(zé)任保險(xiǎn)及食強(qiáng)險(xiǎn)之余地，至于食強(qiáng)險(xiǎn)應(yīng)適用于哪些農(nóng)產(chǎn)品，則與其應(yīng)適用于哪些產(chǎn)品一樣屬于立法政策的考量范疇。
(二)食品侵權(quán)責(zé)任
作為食強(qiáng)險(xiǎn)的保險(xiǎn)標(biāo)的，食品侵權(quán)責(zé)任是指食品(包括食用農(nóng)產(chǎn)品)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者因食品存在缺陷造成他人損害依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的侵權(quán)賠償責(zé)任。(1)食品侵權(quán)責(zé)任的發(fā)生前提是食品存在缺陷。產(chǎn)品質(zhì)量法上的產(chǎn)品缺陷，是指產(chǎn)品存在危及人身、他人財(cái)產(chǎn)安全的不合理的危險(xiǎn);產(chǎn)品有保障人體健康、人身財(cái)產(chǎn)安全的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的，是指不符合該標(biāo)準(zhǔn)(《產(chǎn)品質(zhì)量法》第46條)。我國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量法對(duì)產(chǎn)品缺陷的認(rèn)定采取了不合理危險(xiǎn)和不符合安全標(biāo)準(zhǔn)雙重標(biāo)準(zhǔn)。概言之，所謂產(chǎn)品缺陷，即某一件產(chǎn)品不具備人們有權(quán)期望的安全性(歐共體產(chǎn)品責(zé)任指示第6條)。在此意義上，產(chǎn)品缺陷并非一般意義上的產(chǎn)品瑕疵，也不等同于產(chǎn)品質(zhì)量不合格或不符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。(2)食品侵權(quán)責(zé)任包括產(chǎn)品責(zé)任和一般侵權(quán)責(zé)任。如上文所述，食品既包括產(chǎn)品質(zhì)量法上的產(chǎn)品，也包括初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品。因產(chǎn)品缺陷之人損害，發(fā)生侵權(quán)責(zé)任法上的產(chǎn)品責(zé)任，屬于特殊侵權(quán)責(zé)任(無過錯(cuò)責(zé)任);若因初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品之缺陷之人損害，則須適用一般侵權(quán)歸責(zé)原則(過錯(cuò)責(zé)任原則)。(3)食強(qiáng)險(xiǎn)的保險(xiǎn)標(biāo)的是賠償責(zé)任。侵權(quán)責(zé)任形式多樣，但責(zé)任保險(xiǎn)作為財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)的一種，旨在填補(bǔ)被保險(xiǎn)人責(zé)任財(cái)產(chǎn)之損失，故食強(qiáng)險(xiǎn)的保險(xiǎn)標(biāo)的僅限于被保險(xiǎn)人依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的侵權(quán)賠償責(zé)任。
三、食強(qiáng)險(xiǎn)的立法重點(diǎn)
(一)承保范圍
賠償范圍：應(yīng)限于受害人直接的人身?yè)p害，不包括財(cái)產(chǎn)損失和間接損害。如果將財(cái)產(chǎn)損害和間接損害等所有損失都納入保險(xiǎn)人的承保責(zé)任，將違背強(qiáng)制保險(xiǎn)為受害人提供基本保障而非全部保障的基本原則，⑤同時(shí)加重被保險(xiǎn)人的保費(fèi)負(fù)擔(dān)，不利于保險(xiǎn)的推廣。
除外責(zé)任：不應(yīng)將故意、重大過失全部排除。就故意而言，可以區(qū)分為不真正故意和真正故意。行為故意但結(jié)果過失，構(gòu)成不真正故意。行為的故意，如生產(chǎn)者在奶粉中添加三聚氰胺，其行為本身是故意。但對(duì)于大范圍消費(fèi)者傷殘死亡等結(jié)果，生產(chǎn)者是不希望其發(fā)生的，此即結(jié)果的過失。對(duì)于不真正故意引發(fā)的責(zé)任，保險(xiǎn)公司應(yīng)該予以賠償。行為故意且結(jié)果故意，構(gòu)成真正故意，真正故意應(yīng)由刑事法律調(diào)整?！缎谭ā返谝话倬攀藯l第一款第(四)項(xiàng)規(guī)定，投保人、被保險(xiǎn)人故意造成財(cái)產(chǎn)損失的保險(xiǎn)事故，構(gòu)成保險(xiǎn)詐騙罪。保險(xiǎn)公司對(duì)于此情況不承擔(dān)賠償責(zé)任。故就故意而言，保險(xiǎn)人可以免賠的只有真正故意，不真正故意和重大過失不屬于除外責(zé)任的范圍。
(二)道德風(fēng)險(xiǎn)之遏制
前文中除外責(zé)任的設(shè)計(jì)對(duì)保險(xiǎn)公司不利，可能導(dǎo)致保險(xiǎn)公司不愿意承保。同時(shí)，將部分故意行為導(dǎo)致的食品安全事故賠償責(zé)任納入保險(xiǎn)賠償范圍，大大減輕了生產(chǎn)者的責(zé)任，使得產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)可能將保險(xiǎn)作為逃避產(chǎn)品責(zé)任的方式，引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)。為平衡保險(xiǎn)人和被保險(xiǎn)人的利益，可以賦予保險(xiǎn)公司追償權(quán)，即保險(xiǎn)公司對(duì)于因不真正故意引發(fā)的食品安全事故而承擔(dān)賠償責(zé)任后，可以直接向生產(chǎn)者追償。這樣一則可以實(shí)現(xiàn)對(duì)消費(fèi)者的保護(hù)，真正實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制保險(xiǎn)的價(jià)值，二則降低了生產(chǎn)者借食品安全事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)逃避責(zé)任的機(jī)率。
同時(shí)，可以參照普通商業(yè)責(zé)任保險(xiǎn)采取浮動(dòng)費(fèi)率制，發(fā)揮保費(fèi)的引導(dǎo)作用。被保險(xiǎn)人沒有發(fā)生食品安全違法行為和食品安全事故的，保險(xiǎn)公司應(yīng)當(dāng)在下一年度降低其保險(xiǎn)費(fèi)率。在此后的年度內(nèi)，被保險(xiǎn)人仍然沒有發(fā)生食品安全違法行為和食品安全事故的，保險(xiǎn)公司應(yīng)當(dāng)繼續(xù)降低其保險(xiǎn)費(fèi)率，直至最低標(biāo)準(zhǔn)。反之，保險(xiǎn)公司應(yīng)當(dāng)提高其保險(xiǎn)費(fèi)率。
另外，為減少保險(xiǎn)人的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，可設(shè)定保險(xiǎn)賠償限額。賠償限額是保險(xiǎn)人按照與投保人約定的對(duì)發(fā)生保險(xiǎn)責(zé)任范圍內(nèi)的事故造成的損失予以賠償?shù)淖罡呓痤~。在保險(xiǎn)期間內(nèi)，無論發(fā)生多少次責(zé)任事故，保險(xiǎn)人承擔(dān)的最高賠償金額不得超過保險(xiǎn)合同約定的累計(jì)賠償限額。
(三)受害人的救濟(jì)
受害人常因致害人破產(chǎn)、逃逸等原因致索賠無門，這不利于消費(fèi)者權(quán)益受損后的賠償。為解決這一問題，可考慮賦予受害人無條件的直接請(qǐng)求權(quán)。所謂直接請(qǐng)求權(quán)，是指在發(fā)生食品安全事故致人損害而被保險(xiǎn)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任時(shí)，事故的受害者可以直接向保險(xiǎn)人請(qǐng)求支付保險(xiǎn)金額限度內(nèi)的損害賠償額。所謂無條件，是指受害人無須在致害人無力賠償后才得向保險(xiǎn)人請(qǐng)求賠償，受害人有權(quán)選擇請(qǐng)求賠償?shù)膶?duì)象。直接請(qǐng)求權(quán)是受害人對(duì)于保險(xiǎn)人請(qǐng)求補(bǔ)償給付之直接且系原始的請(qǐng)求權(quán)，非因繼受而取得⑥。它絕對(duì)地歸屬于第三人，不因被保險(xiǎn)人之違背保單條款而受影響，保險(xiǎn)人以被保險(xiǎn)人的行為為由，終止保險(xiǎn)合同或者主張保險(xiǎn)合同無效或者拒絕承擔(dān)保險(xiǎn)責(zé)任的，對(duì)第三人的保險(xiǎn)給付請(qǐng)求權(quán)不產(chǎn)生任何影響。⑦賦予受害第三人直接請(qǐng)求權(quán)，能有效地保護(hù)受害人的利益。
(四)食強(qiáng)險(xiǎn)的運(yùn)行
1.確定被保險(xiǎn)人。食強(qiáng)險(xiǎn)的投保人(被保險(xiǎn)人)為在中華人民共和國(guó)境內(nèi)依法設(shè)立并登記注冊(cè)、有固定經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所、從事特定行業(yè)食品生產(chǎn)的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者。起步階段不宜在全部的食品行業(yè)推廣，可選擇影響重大的食品種類進(jìn)行試點(diǎn)，如肉、蛋、奶制品等領(lǐng)域?？梢钥紤]區(qū)分食品產(chǎn)業(yè)類別、企業(yè)規(guī)模，以此為基礎(chǔ)確定基礎(chǔ)保費(fèi)。
2.確定承保人。承保人(保險(xiǎn)人)為中華人民共和國(guó)境內(nèi)的財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司。應(yīng)該對(duì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力進(jìn)行評(píng)估，選擇資本金充足、償付能力強(qiáng)、社會(huì)信譽(yù)好的保險(xiǎn)公司作為承保食品安全事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)的指定機(jī)構(gòu)。
3.實(shí)行再保險(xiǎn)。應(yīng)在符合承保條件的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)中進(jìn)行相互的食品安全強(qiáng)制保險(xiǎn)的再保險(xiǎn)，以增加總體應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力，從而有效降低降低單個(gè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)因一旦發(fā)生重大食品安全事故而無力賠付的風(fēng)險(xiǎn)。通過再保險(xiǎn)，原保險(xiǎn)人的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)在一定程度上可由再保險(xiǎn)人分擔(dān)，原保險(xiǎn)險(xiǎn)人不必因?yàn)楦冻鼍揞~賠款而影響其經(jīng)營(yíng)。同時(shí)，原保險(xiǎn)人在轉(zhuǎn)嫁保險(xiǎn)責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)時(shí)仍然可以取得再保險(xiǎn)傭金收益，有助于鞏固保險(xiǎn)人的償付能力。
