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【關鍵詞】系留氣球；公共安全；視頻監(jiān)控；應急通信
A Small Mobile Tethered Balloon System for Public Safety
CHENG Shi-jun HUANG Wei-liang
（No.38 Research Institute of CETC，Hefei Anhui 230088，China）
【Abstract】It is a small mobile tethered balloon system for public safety which could be used for video surveillance in urban public safety.The composition，working principle and performance parameters of the system were given，and the characteristics of the video surveillance from the sky were described.Camera and 4G communication equipment are carried off to the sky to communicating，carrying out video imaging，capturing and tracking the ground moving target.It will be an important technology for the police to deal with emergencies.
【Key words】Tethered balloon；Public safety；Video surveillance；Emergency communication
0 引言
隨著城市化的高速發(fā)展，越來越多的公共安全問題呈現(xiàn)在社會和政府的面前。影響城市公共安全的因素主要有三大類：社會公共安全事件、事故災難和自然災害[1-2]。其中，社會公共安全事件最常見、危害最廣，其主要包括恐怖襲擊、、重大刑事案件等，會破壞城市的正常生產和生活秩序，可能造成重大人員傷亡、重大財產損失或重大生態(tài)破壞[3]。
系留氣球系統(tǒng)作為新興的空中平臺，具有平臺高度穩(wěn)定、費效比低等巨大優(yōu)勢，已在城市公共安全領域發(fā)揮了越來越突出的作用。2010年上海世博會期間成功應用了車載系留氣球監(jiān)測系統(tǒng)進行安保監(jiān)視和信息收集[4]。該系統(tǒng)的成功應用表明了系留氣球搭載球載攝像機升空進行視頻監(jiān)控，可有效地提高了突發(fā)公共安全事件的預警能力。但是，該系統(tǒng)的氣球體積較大，不便機動。本文提出了一種可進行視頻監(jiān)控、應急通信中繼的小型機動式系留氣球系統(tǒng)。該系統(tǒng)將小型機動式系留氣球、球載攝像機和4G應急通信設備進行組合，即可實現(xiàn)從空中對地面進行視頻監(jiān)控，又能進行應急通信，從而提高公安部門對公共安全事件的應急處理能力。
1 系統(tǒng)特點
系統(tǒng)具有以下特點：
1）視頻和應急通信一體化
球載攝像機和4G應急通信設備組合升空，既可進行視頻成像、移動目標捕獲和跟蹤，又能進行應急通信指揮。一旦出現(xiàn)況，公安部門可以迅速利用球上的4G應急通信進行指揮調度，處理險情，進而增加警察的應急反應能力，如圖1所示。
2）可快速機動轉場監(jiān)控
系統(tǒng)機動靈活，對場地要求較低。能夠根據(jù)需要，通過車載運輸模式（如圖2所示）機動至內城市內相關區(qū)域，迅速升空實現(xiàn)監(jiān)控。
2 設計方案
2.1 系統(tǒng)組成
系統(tǒng)采用小型系留氣球搭載球載攝像機和4G應急通信設備（如TD-LTE）升空，實現(xiàn)從空中對地面進行視頻監(jiān)控，并具備應急通信功能。
小型機動式系留氣球系統(tǒng)包含小型系留氣球、任務設備兩大部分，如圖3所示。
1）小型系留氣球
小型系留氣球由氣球、系留纜繩、錨泊車和綜合保障車組成。
氣球的主要任務是攜帶任務設備升空，并進行長時間中系留，使之實現(xiàn)長時間、遠距離的監(jiān)控。氣球主要由球體、電源設備、測控設備、壓力調節(jié)設備和通信設備組成。
球體包含囊體、掛架、拉索等部件，如圖4所示。囊體內部一般劃分為氦氣囊和空氣囊，氦氣囊充氦氣，使浮力大于氣球及系留纜繩的重力，使氣球升空，空氣囊充空氣進行壓力調節(jié)。
電源設備為球上用電設備提供電力。測控設備用于獲取氣球姿態(tài)和位置、氣囊壓力等信息，對球上供電、壓力調節(jié)進行控制等。壓力調節(jié)設備鼓進或排放空氣囊的空氣，對囊體內部的壓力實時調節(jié)，從而維持球體的氣動外形和一定的剛度，以及保護各氣囊免受破壞。
通信設備實時傳輸氣球信息和操作指令，傳輸球載攝像機的監(jiān)控圖像和操作指令。
系留纜繩的功能是實現(xiàn)氣球的空中系留、電力傳輸和信息傳輸。系留纜繩內部包含抗拉纖維、供電電纜和單模光纖等，如圖5所示。
錨泊車用于氣球的升空、空中系留、回收及地面系留，包括平板車、錨泊平臺兩部分。氣球系留時，平板車和錨泊平臺分離；運輸時，錨泊平臺固定于平板車上，便于機動。錨泊平臺安裝有收放設備，用于控制系留纜繩的施放和回收，從而使氣球升空和回收。
綜合保障車提供氦氣保障和供電保障。自帶的氦氣量可滿足一次充氣及充氣后數(shù)月的補充。車上的發(fā)電機組可提供系統(tǒng)工作所需的用電。
2）任務設備
任務設備由球載攝像機、4G應急通信設備和地面顯控車組成。其中球載攝像機、4G應急通信設備安裝在馇虻撞康納璞腹壹苤小
球載攝像機包括可見光攝像機和紅外攝像機，用于對地面進行視頻成像和對地面移動目標的捕獲、跟蹤，如圖6所示。白天采用可見光成像和跟蹤，晚上或濃霧天氣時則采用紅外成像和跟蹤，從而實現(xiàn)全天時的監(jiān)控。球載攝像機具有焦距調節(jié)功能，短焦可觀察監(jiān)控區(qū)域較大范圍內的動態(tài)圖像，長焦可以遠距離放大觀察各重點出入口或突發(fā)事件的狀態(tài)，能分辨地面車輛和人員，并捕獲和跟蹤。球載攝像機自帶穩(wěn)定系統(tǒng)，可對氣球的俯仰、橫滾及方位變化進行補償。
4G應急通信設備用于地面顯控車與現(xiàn)場人員之間的應急通信?？刹捎肨D-LTE模式，由一體化基站和天線組成，如圖7所示。該設備安裝于球上，可有效地避免地面高樓的影響，擴大了通信距離。
地面顯控車安裝顯控席位，用于球載攝像機下傳監(jiān)控圖像的顯示和地面監(jiān)控人員對球載攝像機、4G應急通信設備的控制。
2.2 工作原理
系留氣球是不帶動力的浮空器[5-6]。氣球在浮力的作用下可以攜帶球載攝像機和4G應急通信設備升空，并進行長時間系留，使之實現(xiàn)長時間、遠距離的監(jiān)控和應急通信。
在正常情況下，氣球由錨泊車的收放設備控制系留纜繩的釋放、在浮力的作用下逐漸升空。當?shù)竭_預定高度，由系留纜繩牽引系留，可長時間保持在一定的高度[7]。這時，球載攝像機和4G應急通信設備開始執(zhí)行任務。獲取的圖像通過系留纜繩的光纖傳至地面顯控車顯示。當任務完成后，再回收氣球至地面系留，進行維護，等待執(zhí)行下一個任務。
當氣球空中系留時，球載攝像機可從空中監(jiān)視地面動態(tài)，如圖8所示。處于空中的球載攝像機具有大視角、寬覆蓋、觀測距離遠等特點，可為重點區(qū)域、重要目標的安全保衛(wèi)提供及時的監(jiān)控信息。白天，采用可見光攝像機成像和跟蹤。晚上或濃霧天氣時，可轉換為紅外攝像機成像和跟蹤。在短焦大視場下，可對重點區(qū)域進行大面積的視頻成像，實現(xiàn)大范圍的巡檢。如需要，可通過變焦轉為小視場，對地面移動目標（如車或人員）進行捕獲、跟蹤。如發(fā)現(xiàn)異常情況，地面的監(jiān)控人員可通過氣球上的4G應急通信設備與現(xiàn)場處理人員進行應急通信，甚至指揮調度。
系留氣球升空后，監(jiān)控的視距和監(jiān)控面積大幅度增加，如圖所示，H為球載攝像機升空高度，R為監(jiān)控半徑，β為攝像機監(jiān)控范圍夾角。
監(jiān)控視距L和監(jiān)控面積S可以按以下公式計算：
系留氣球搭載應急通訊設備可實現(xiàn)更遠距離的無線通訊，其通訊距離主要受基站發(fā)射功率和地球曲率影響[8]。如不考慮發(fā)射功率過低對通訊距離的影響，僅考慮無線電波在大氣中的衰減和地球曲率的影響因素，可推導出理論最大通訊距離。模型如圖9所示，B點位地面架高基站（離地高度h），D點為對應地面上的位置，C點為氣球平臺升空后中繼站位置（離地高度H），E點為中繼站對應地面的位置，O點為地球圓心，R為理論最大通訊距離，Re為等效曲率半徑。
式中H和h單位為m。
當B點為地面通訊終端時，h=0
2.3 性能參數(shù)
系統(tǒng)的主要性能參數(shù)如表1所示。
表1 性能參數(shù)
3 結束語
小型機動式系留氣球系統(tǒng)機動靈活，其利用氣球搭載球載攝像機和4G應急通信設備升空，既可實現(xiàn)從空中對地面的視頻監(jiān)控，又能進行應急通信。既能對地面進行遠距離、大范圍的成像，亦可對地面移動目標進行捕獲和持續(xù)跟蹤。相對地面視頻監(jiān)控，其具有獨特的優(yōu)勢，可為公安部門應對恐怖襲擊、等突況提供重要的信息保障。
【參考文獻】
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關鍵詞：特大型城市；公共安全管理；法規(guī)體系
Abstract：Learning foreign city public safety management experience in the legal guarantee， the development of urban public safety regulations， is an inevitable trend of the normal rule of law in large urban public safety， and promote the formation of innovative large city public security crisis management regulatory system， improve the rule of law public safety management system， improve the enforcement mechanisms of the mega-cities public safety management.
Key words：mega-cities；public safety；management regulation system
中圖分類號：C912.8 文獻標識碼：A
文章編號：1674-4144（2013）-01-49-（4）
制定《城市公共安全管理條例》，對于實現(xiàn)特大型城市公共安全常態(tài)管理法治化，解決當前城市存在的諸多公共安全危機問題、順利實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和“十二五”規(guī)劃，具有積極現(xiàn)實意義，也是特大型城市走社會管理創(chuàng)新之路的重大課題和緊迫任務。
1 制定《城市公共安全管理條例》是特大城市公共安全常態(tài)管理法治化的必然趨勢
2011年10月29日，上海市政府了《上海市依法行政“十二五”規(guī)劃》，該規(guī)劃的核心是“四個堅持”：第一，堅持“規(guī)范”：通過健全制度和程序，促使政府嚴格按法定權限和程序辦事，規(guī)范政府共同行政行為，并建立通過媒體回應社情民意的機制，主動回應群眾關切的問題；第二，堅持“創(chuàng)新”：強調政府應當積極破除影響上海創(chuàng)新驅動、轉型發(fā)展的制度。第三，堅持“效能”：建立健全促進及時執(zhí)法和有效執(zhí)法的行政執(zhí)法責任制度，解決執(zhí)法不作為和遲作為的問題。同時按照“職能最相近、處置最有利”的原則，建立健全指定管轄和協(xié)議管轄機制，解決部門或者地區(qū)執(zhí)法推諉扯皮的問題；第四，堅持“參與”：要求健全重大行政決策草案向社會公開征求意見的制度，并建立公眾意見反饋機制，對意見采納情況以適當形式反饋或者公布。[1]依法行政，涉及到上海公共安全危機常態(tài)管理的大量問題，這也是加快實現(xiàn)上海公共安全危機常態(tài)管理法治化的良好契機。
“適應風險社會的治理需要，睿智的政府應學會未雨綢繆，從制度層面上實現(xiàn)從行政管理向法治管理、從事后管理向前瞻性管理、從危機管理向風險管理的轉變，將公共安全危機納入法治化治理軌道”。[2]上海目前正處于公共安全危機的多發(fā)時期，每年社會安全事件、自然災害和事故災害等突發(fā)公共事件，不僅造成重大人員傷亡和經濟損失，而且給廣大市民的社會心理造成負面影響。面對無所不在的社會風險和多發(fā)頻發(fā)的安全危機，加快實現(xiàn)上海公共安全危機常態(tài)管理法治化，切實保證在提供公共產品服務的同時，及時承擔并化解社會公共風險，為公眾提供強有力的公共安全保障，是上海政府的創(chuàng)新社會管理的重要使命和當務之急。針對特大城市公共安全管理的特殊性與緊迫性，上海應當率先制定一部專門的《城市公共安全條例》，同時完善不同類別、不同行業(yè)應對重大安全事件的專門法規(guī)，以增強政府公共安全治理的合法性、權威性與規(guī)范性。
2 制定《城市公共安全管理條例》，促進建成創(chuàng)新型特大城市公共安全危機管理法規(guī)體系
建立健全公共安全危機管理法規(guī)體系，是實現(xiàn)特大型城市公共安全危機管理法治化的前提。
就國家層面而言，自2003年非典危機以來，加強了公共安全危機管理立法，初步建立起包括《突發(fā)事件應對法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》等在內的應急管理法律體系，已經制定了若干有關公共安全的法律法規(guī)，例如《安全生產法》、《生產安全事故和調查處理條例》、《藥品管理法》、《食品安全法》等，但這些法律法規(guī)都是用于針對某一領域某一行業(yè)的，目前尚沒有一部全國統(tǒng)一的公共安全管理法，部分公共安全領域至今仍沒有法律法規(guī)，且已有的法律法規(guī)普遍存在操作性不強、實施不到位或公共安全管理法律依據(jù)缺失等缺陷或不足。此外，目前公共安全法律建構還存在諸多不足，比如形式上缺乏與憲法相銜接的《緊急狀態(tài)法》、《災害救助和補償法》等高位階立法，使得公共安全危機管理的法律依據(jù)缺乏周延性、對受害人的權益保護操作存在局限性；內容上則缺乏足夠的程序性制度建設。諸如此類問題的解決，有待于通過進一步完善立法。
就地方層面而言，以上海市為例，近年來上海人大、市政府相繼出臺了《突發(fā)公共事件總體應急預案》、食品衛(wèi)生法規(guī)、食品安全法規(guī)、生產安全管理法規(guī)等，充分體現(xiàn)了政府的強烈公共安全意識，以及政府高度重視運用法律手段應對公共安全事件，但是上海同樣存在上述國家層面公共安全管理立法缺漏問題。有鑒于此，上海應從法治創(chuàng)新角度出發(fā)，及早考慮制定一部統(tǒng)一的跨部門、跨行業(yè)的公共安全管理法規(guī)，使公共安全管理有統(tǒng)一的法律依據(jù)，避免不同領域的公共安全問題適用不同的法律。
統(tǒng)一公共安全管理法規(guī)，須對以往出臺的各種公共安全法規(guī)及時進行梳理，以形成一個公共安全管理法規(guī)體系，方便管理和方便使用。根據(jù)不同行業(yè)的公共安全業(yè)務行政，可以將各種公共安全法規(guī)具體劃分為：公共衛(wèi)生安全法規(guī)、食品公共安全法規(guī)、安全生產公共安全法規(guī)、藥品管理公共安全法規(guī)、地震公共安全法規(guī)、防汛防臺公共安全法規(guī)、刑事公共安全法規(guī)、治安公共安全法規(guī)、交通管理公共安全法規(guī)、消防公共安全法規(guī)、出入境公共安全法規(guī)、人口管理公共安全法規(guī)、安全保衛(wèi)公共安全法規(guī)和重大突發(fā)事件應對法規(guī)等。近年來，市人大和市政府的公共安全管理法規(guī)文件數(shù)量越來越多，建議市人大法工委和市法制辦公室組織力量，進行梳理歸類，匯編成冊，并經常進行此類法規(guī)的立、改、廢的通盤考慮。不僅要方便執(zhí)法部門全面了解掌握使用這些法律法規(guī)，還要讓社會各有關非政府組織、廣大民眾通曉這些法律法規(guī)，以形成公共安全危機管理執(zhí)法有據(jù)、有法可依的法治化局面。
3 制定《城市公共安全管理條例》，促進建成權責明確的法治化城市公共安全管理體系
2011年2月，總書記在省部級主要領導干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上講話指出：要“進一步加強和完善公共安全體系，健全食品藥品安全監(jiān)管機制，建立健全安全生產監(jiān)督體制，完善社會治安防控體系，完善應急管理體制”。我國2011年3月的《國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》中，也專門辟出一章對“加強公共安全體系建設”進行規(guī)劃部署，提出要“適應公共安全形勢變化的新特點，推動建立主動防控與應急處置相結合、傳統(tǒng)方法與現(xiàn)代手段相結合的公共安全體系”。
健全權責明確的法治化公共安全危機統(tǒng)一管理體系，是實現(xiàn)特大型城市法治化管理的基礎。我國的公共安全體系雖已初步建立，但該體系仍需進一步健全和完善，其中最主要的問題就在于公共安全管理主體過于分散，“有預案而無預警，重預案而輕預警是公共安全管理中的一大通病。預案側重于處理突發(fā)性事件本身，而缺乏涉及突發(fā)性事件引發(fā)的公共危機的應急處理；預案過多地強調責任領導和責任部門的約束，而缺乏配套的法律、法規(guī)以及應急保障資源的規(guī)劃、建設和綜合管理機制；預案側重危機發(fā)生后的應急處理方案，而缺乏公共危機的預警機制和危機過后的恢復機制。對于許多新城市災害及非傳統(tǒng)危機領域，應急預案還存在空白。由于缺乏危險關鍵控制點的全面調查和定期系統(tǒng)的危害性因素及脆弱性評估，致使應急預案大多是上行下效，沒有針對性和可操作性?！盵3]
城市公共安全系統(tǒng)需要事故預防、災害預警、應急反應和災后處理形成一個整體，而各個環(huán)節(jié)的協(xié)調一致需要政府和各級組織管理部門的積極組織，這需要從立法上給予保證。明確責任，建立統(tǒng)一的組織機構，理順城市公共安全綜合管理體制，從而建立完整的城市公共安全保障體系。同時，通過立法程序確定社會各界和公民在社會生活中的地位、責任、義務和權利，以確保社會體系在緊急狀態(tài)下的穩(wěn)定和有序。
受計劃經濟體制的影響，上海政府各部門的公共安全危機管理迄今尚存在條塊分割、職責混淆、管理分散等弊端，處在各自為戰(zhàn)局面，例如安全監(jiān)察部門、安全生產監(jiān)督管理部門、食品藥品監(jiān)督管理部門等，均只是自顧自地針對本行業(yè)本領域實行內部安全管理，缺乏一個綜合的、常設性的協(xié)調管理機構。為解決各自為政問題，亟需形成公共安全體制化管理統(tǒng)一管理體系，以實現(xiàn)公共安全管理的統(tǒng)一目標、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一行動局面。該管理機構的名稱擬可考慮為“上海市公共安全管理委員會”，該機構由信息資料系統(tǒng)、監(jiān)測預警系統(tǒng)、決策系統(tǒng)等組成，負責分析突發(fā)公共安全事故的性質，制定解決公共安全問題的方案，并協(xié)調組織各相關部門迅速有效地解決突發(fā)公共安全問題。與中央相對應，各地方可成立相同性質的、隸屬于上級公共安全管理機構和本級政府的公共安全局或公共安全管理委員會，組織各地方政府相關部門處理突發(fā)公共安全事故。[4]城市規(guī)劃建設的基本要求之一，是樹立“安全第一，以人為本”理念，此理念的梳理有助于將不安全事件防患于未然。因此要把“安全規(guī)劃作為硬性指標寫入城市規(guī)劃編制辦法中，提高公眾和規(guī)劃者的安全意識，保障安全規(guī)劃的開展程度。其次，還應在法規(guī)中明確規(guī)定規(guī)劃者的法律責任，采取規(guī)劃方案負責制，增強規(guī)劃者的責任感，確保他們能夠嚴肅、認真地對待規(guī)劃設計過程中的各個環(huán)節(jié)”。[5]
4 制定《城市公共安全管理條例》，促進完善特大城市常態(tài)化公共安全管理執(zhí)法機制
建立完善常態(tài)化的公共安全危機管理執(zhí)法機制，是實現(xiàn)特大型城市法治化管理的關鍵。實踐證明，現(xiàn)代公共安全危機往往具有輻射效應，亟需改變以往“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的單一管理機制，變被動應付為主動出擊，從日?！拔C管理”層面著手建立執(zhí)法機制，既要善于以強大的動員能力來處理緊急事件和公共安全事件，更要依法防范和處理公共安全危機。
建議上海政府從以下幾個方面入手建立完善常態(tài)化的公共安全危機管理執(zhí)法機制：一是進一步健全公共安全危機管理預案設計：特別是要從上海的自然環(huán)境、社會環(huán)境和經濟建設實際出發(fā)，著力加強防范和應對各種公共安全危機的實戰(zhàn)能力；二是進一步強化信息，落實保障：及時獲取可能引發(fā)影響公共安全危機的的各種信息；政府部門要及時、公開、透明地向社會相關信息，使社會各界和廣大民眾對可能發(fā)生的公共安全事件有充分的心理準備和物質準備，從而增強應對公共安全危機的主動性和有效性。三是堅持在政府統(tǒng)一領導下，積極整合管控資源，形成機制保障，多元社會資源的參與是實現(xiàn)公共安全危機法治化管理的重要力量支撐，政府要在發(fā)揮主導作用的同時，將社會和公眾資源納入危機管理的制度框架，全方位做好人力、物力、財力的準備工作，一旦發(fā)現(xiàn)有各種影響公共安全的隱患和苗頭，要采取有效措施加以處置，四是要抓緊建立突發(fā)性事件應急指揮平臺，完善社會聯(lián)動工作機制，健全統(tǒng)一協(xié)調、部門負責、社會聯(lián)動、公眾參與的工作網絡，組織動員社會各方力量積極參與公共安全突發(fā)性事件的防范和處置。五是把綜合治理的思想變成機制、變成保障，各有關部門應把公共安全管理、應急管理與對政府業(yè)績的評價結合起來、把更多的人力、財力、物力投入到公共安全防范上去，使公共安全應急預案更好地與危機處理結合起來，以多元的路徑實現(xiàn)公共安全危機管理的最大社會效益。
5 積極借鑒國外城市公共安全法制與機制保障經驗
以俄羅斯和德國為例，在維護城市公共安全的法律制度方面，俄、德兩國分別具有相當完備的相關法律體系。俄、德兩國作為市場經濟國家都十分注重城市應急管理的依法行政。在蘇聯(lián)解體和兩德合并的十多年間，先后建立了應急管理的法律法規(guī)體系。
上世紀九十年代，俄羅斯先后制定了《關于聯(lián)邦執(zhí)行權力機構結構》、《民防法》、《防疫法》，規(guī)范應對突發(fā)公共事件組織系統(tǒng)的相互關系；民防辦在應對突發(fā)事件中的作用、任務、法律地位；應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件職能等。
德國聯(lián)邦政府和各州在城市公共安全法律立法上，國家層面由內政部牽頭，聯(lián)手國防、經濟、交通、建筑、財政、農村、環(huán)保、郵政、勞工等部門，制定了《民防法》、《災害防護法》、《民防工事建筑法》、《基本法》、《國防法》、《民事保護法》。在州的層面，則由各州制定《防火法》、《消防法》、《災害防護法》、《救護工作法》等法律，為應對各類突發(fā)公共事件提供了法律法規(guī)依據(jù)。[6]
美國的公共安全危機管理機制，包括政府安全危機管理、社會危機管理機制、經濟危機管理機制、道德危機管理機制和緊急事態(tài)管理機制等。
第一，政府安全危機管理機制。這是最重要、最核心的方面。它是以總統(tǒng)為核心，以國家安全委員會為決策中樞，國務院、國防部、司法部（及其下屬的聯(lián)邦調查局和移民局）等有關部委分工負責，中央情報局等跨部委獨立機構負責協(xié)調，臨時性危機決策特別小組發(fā)揮關鍵作用，國會負責監(jiān)督的綜合性、動態(tài)組織體系。
第二，社會危機管理機制。負責美國國內治安、執(zhí)法、勞工權力、民權、移民等方面的安全保障。它涉及美國勞工部、司法部及其所屬的聯(lián)邦調查局、移民與歸化局及各州警察局、消防局等。
第三，經濟危機管理機制。它旨在解決經濟生活中不斷出現(xiàn)的問題和危機。財政部是美國管理經濟危機的最初機構。
第四，道德危機管理機制。它是美國政治生活中鮮為人知但作用重大的管理機制。20世紀70年代美國出現(xiàn)道德危機后開始在聯(lián)邦及各州均設立了道德（倫理）管理機構，負責聯(lián)邦及各州官員的廉政監(jiān)督。
第五，緊急事態(tài)管理機制。在美國公共安全管理中，全面緊急事態(tài)管理是最基本的原則和實施方案，其中包括幾個部分：一是全危險方法：應用公共安全管理的危機理論、處理和應對所有種類的緊急事態(tài)、災難和民防需求。二是綜合緊急事態(tài)管理系統(tǒng)。使用該系統(tǒng)有助于促進聯(lián)邦、州、地方等政府的充分合作、加強對已知的緊急事態(tài)管理措施的有效實施、實現(xiàn)緊急事態(tài)管理規(guī)劃與州、地方政府決策及行動體系更完全的整合，在現(xiàn)有緊急事態(tài)管理預案、系統(tǒng)和能力的基礎上，擴大對所有類型的緊急事態(tài)的適用范圍。三是開展有恢復能力和減除災害社區(qū)的建設，將社區(qū)的住宅、企業(yè)、醫(yī)院和公共安全中心坐落在安全地區(qū)而不是高風險區(qū)。[7]
上述三個國家國家層面與地區(qū)城市層面的法律法規(guī)體系和危機管理機制互相銜接配套，既體現(xiàn)國家大法的權威性，又維護地方城市特色性需求。相比之下，我國在《突發(fā)公共事件應對法》出臺后，上海至今沒有一部實施該法的地方性法規(guī)細則條例，許多與城市公共安全相關的地方性法規(guī)和政府規(guī)章，由于制訂的年代較早，在2008年發(fā)生的一連串的突發(fā)公共事件處置過程中，已暴露出不適應或缺陷，亟待進一步梳理和完善。目前上海城市公共安全管理難度空前加大，進一步整合健全相關的法規(guī)、規(guī)章，既是當務之急，也是長遠之策。
參考文獻：
關鍵詞：重慶 消防 形勢 對策
中圖分類號：X921 文獻標識碼：A 文章編號：1674-098X（2015）10（c）-0172-02
1 “五大功能區(qū)”火災情況
2013年，共發(fā)生火災6062起，亡29人，傷45人，直接財產損失5500.7萬元。同比2012年，火災起數(shù)、傷人數(shù)、損失數(shù)分別上升了61.3%、73.1%和113.5%，亡人數(shù)持平。
都市功能核心區(qū)和拓展區(qū)，火災起數(shù)較多、損失總量大。發(fā)生火災3533起，亡11人，傷11人，損失3063.4萬元，分別占火災總數(shù)的58.3%、37.9%、24.4%和55.7%。該區(qū)域經濟較為發(fā)達，建筑場所密集、人流物流量大、儲存物資較多，造成的火災損失往往較大。
城市發(fā)展新區(qū)，倉儲物流領域火災起數(shù)少、造成損失大。發(fā)生火災1488起，亡10人，傷17人，損失1466.8萬元，分別占火災總數(shù)的24.5%、34.5%、37.8%和26.7%。其中，廠房庫房火災70起、損失199.1萬元，平均每起火災損失2.8萬元。
渝東北生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)，用火不慎造成的火災多。發(fā)生火災830起，亡7人，傷13人，損失626.8萬元，分別占火災總數(shù)的13.7%、24.1%、28.9%和11.4%。因生產生活用火不慎發(fā)生火災597起，損失446.7萬元，分別占該區(qū)域火災總數(shù)的71.9%和71.3%。
渝東南生態(tài)保護發(fā)展區(qū)，農村火災起數(shù)多。發(fā)生火災211起，亡1人，傷4人，損失423.7萬元，分別占火災總數(shù)的3.5%、3.4%、8.9%和7.7%。其中，農村地區(qū)發(fā)生火災116起，損失253.9萬元，分別占該區(qū)域火災總數(shù)的55%和59.9%。
2 “五大功能區(qū)”消防安全現(xiàn)狀分析
2.1 都市功能核心區(qū)、拓展區(qū)
火災風險性高。有各類高層建筑15000余棟，超高層100余棟，70%左右分布主城區(qū)。多數(shù)建筑修建日期較早，內部設施日漸老舊，產生了大量火災隱患。
人口高度聚集。在主城9區(qū)5473 km2（約占總面積6.6%）的土地上，常住人口多達795.36萬人，占總人數(shù)的27%，因人口密集誘發(fā)火災的不利因素大量增加。
小單位、小場所眾多。至2013年，重慶市場主體總量已達到153.23萬戶，多在城鄉(xiāng)結合部從事生產經營活動。受經濟條件所限，大量居民自建房被改造為生產經營場所，多數(shù)未經審批。
2.2 城市發(fā)展新區(qū)
違法違章建筑多。一些工業(yè)園區(qū)早期缺乏規(guī)劃、隨意開發(fā)、無序發(fā)展、配套不全，多數(shù)工程未通過消防設計審核和驗收。如：長壽、江津、璧山、潼南、銅梁等地工業(yè)園區(qū)均不同程度存在這樣問題，存在的先天隱患較多。
“三合一”場所多。大批農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，多在居住建筑或簡易建筑內開辦小工廠、小作坊，且集中連片。如：璧山區(qū)七塘、八塘鎮(zhèn)皮鞋加工片區(qū)，巴南區(qū)騎龍村家俱制造片區(qū)等，多集生產、經營、生活與一體，存在較多火災隱患。
易燃易爆場所多。近年來，大量易燃易爆涌入城市發(fā)展新區(qū)，形成長壽、涪陵等特色化工園區(qū)。由于園區(qū)化工企業(yè)發(fā)展時間短，管理、工藝、技術相對薄弱，存在較多火災隱患，且一旦發(fā)生火災，社會影響較大。
公共消防設施建設滯后。不少地區(qū)在缺少消防規(guī)劃的情況下開工建設，消防車通道、市政消防水源未同步規(guī)劃、同步建設，基礎設施不能完全適應發(fā)展需求。
2.3 渝東北生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)
整體規(guī)劃落實不到位。受三峽移民影響，城市消防規(guī)劃未能及時修編，消防配套設施多數(shù)沒有同步跟上。特別是巫山、奉節(jié)等地，受地域條件限制，城市新建區(qū)依山而建，道路蜿蜒盤旋，建筑層疊聳起，普遍諸多先天隱患。
工程存在先天隱患。受三峽移民工程進度影響，該區(qū)出現(xiàn)了大量移民自建房、聯(lián)建房，多數(shù)未辦理任何消防手續(xù)，建筑內無任何消防設施，部分自建房擅自加層，無法滿足現(xiàn)行消防規(guī)范要求，遺留較多的先天性火災隱患。
小旅館、小賓館大量出現(xiàn)。隨著旅游業(yè)高速發(fā)展，賓館、酒店十分緊俏，一些居民建筑被違規(guī)改變使用性質開辦賓館、酒店，多存在場所安全出口數(shù)量不足、鎖閉疏散通道、動態(tài)隱患多等消防安全問題。
2.4 渝東南生態(tài)保護發(fā)展區(qū)
建筑耐火等級低。少數(shù)民族居住地多以吊腳樓和木質簡易房為主，如：酉陽縣龍?zhí)?、黔江區(qū)濯水等國家級古鎮(zhèn)，建筑耐火等級低，沒有防火分隔，相互毗連，一旦起火，極易“火燒連營”。
危險用火行為多。由于該區(qū)冬季氣溫較低，群眾多用炭火、烤火箱御寒，一到冬季“戶戶有火箱、家家都烤火”，稍有不慎就會引發(fā)火災。
群眾消防安全意識較差。該區(qū)群眾居住較為分散，接收消防知識的途徑較少，普遍缺乏消防安全知識。加之大量青壯年外出打工，留下大量孤寡老人和留守兒童，這些人員火災自防自救能力較差，易在火災中死亡。
3 加強和改進消防工作措施
3.1 創(chuàng)新“都市功能核心區(qū)、拓展區(qū)”消防安全管理模式
加強單位“四個能力”建設。督促單位明確消防安全重點單位責任人、管理人、消防管理員職責，推廣應用消防安全“戶籍化”管理系統(tǒng)，建立“戶籍化”管理電子檔案，每季度開展消防安全自我評估，提升單位消防安全管理水平。
培育消防技術服務機構。推行注冊消防工程師職業(yè)資格制度，探索建立消防中介機構準入制度，提請市政府配套制定相應政府規(guī)章、管理辦法及實施細則，強化消防社會服務機構組織和人員管理，規(guī)范服務行為，提高服務質量。
強化火災高危單位管理。推動火災高危單位按要求配備消防專職人員，定期開展消防安全評估，依法購買火災公眾責任保險，切實提高抗御火災風險能力。
強化物聯(lián)網技術應用。推廣建筑消防水壓遠程實時監(jiān)測系統(tǒng)，提高高層建筑技防能力。充分利用市政“智慧城管”手機軟件，將市政消火栓、消防通道等公共消防設施納入城市公共服務平臺，發(fā)動廣大群眾舉報消防安全隱患。
3.2 優(yōu)化“城市發(fā)展新區(qū)”消防安全環(huán)境
落實城鄉(xiāng)消防規(guī)劃。實施《重慶市城鄉(xiāng)消防規(guī)劃》，開展消防規(guī)劃執(zhí)行評估工作，進一步修編完善消防規(guī)劃，強化公共消防設施建設，將消防安全布局和消防隊站、供水、通信、通道等納入城鎮(zhèn)化總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)改造統(tǒng)一實施。
清除違法違章建筑。推動區(qū)縣政府組織安監(jiān)、建設、規(guī)劃、工商、稅務、市政、消防等部門聯(lián)合對工業(yè)園區(qū)建筑進行檢查，對符合條件的建筑，及時補辦手續(xù)。對不符合相關規(guī)范的建筑，堅決依法督促企業(yè)整改，逾期未整改的報請停產整頓。
整改“三合一”場所隱患。在各地政府的統(tǒng)一組織下，聯(lián)合政府相關職能部門，發(fā)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道和村（居）委會等基層組織，全面排查轄區(qū)“三合一”場所，通過增設防火分隔、安裝簡易噴淋系統(tǒng)、獨立式感煙探測器等措施，強力整改場所火災隱患。
3.3 牢筑“渝東北生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)”消防安全“防火墻”
完善公共基礎消防設施建設。從規(guī)劃、建設環(huán)節(jié)入手，將公共基礎消防設施與市政設施一道同步規(guī)劃、同步建設。對現(xiàn)有公共基礎消防設施不滿足實際需求的區(qū)域，督促區(qū)縣政府納入建設計劃盡快補充完善。
優(yōu)化消防裝備器材配置。立足該區(qū)坡陡路急、道路狹窄、大型消防車難以展開的實際，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道增配一批小型消防車，提升基層應對初起火災能力。
加強重點行業(yè)消防安全監(jiān)管。做好特種行業(yè)消防安全前置性管理，對不符合標準要求場所堅決不予批準。發(fā)揮轄區(qū)派出所監(jiān)管作用，提前預知新增旅館、賓館，提前介入執(zhí)法，杜絕先天火災隱患。同時對現(xiàn)有場所開展排查，督促業(yè)主及時整改存在的問題。
3.4 提升“渝東南生態(tài)保護發(fā)展區(qū)”火災防控能力
強化基層組織建設。落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道網格化管理，制定網格化工作標準和指導手冊，推動消防安全辦公室配備專（兼）職消防監(jiān)管干部，落實基層重點防控對象“一對一”盯防和弱勢群體“一對一”幫扶措施。
建立聯(lián)防群防組織。結合轄區(qū)治保會、協(xié)警等機構建立群防群治組織，成立志愿消防隊，配置輕便消防車、手抬機動泵等滅火應急救援裝備和器材。將10戶或多戶居民劃分為一個聯(lián)防組織，輪流值班，每日開展對該區(qū)域的巡查看護。
投保房屋火災保險。按照“政府引導、市場運作、適當補助、農戶受益”的工作模式，采取農戶自籌一點、政府補貼的辦法，試點開展農村農房投保工作，建立農村火災災后保障體系。
強化宣傳教育和應急演練。發(fā)動消防宣傳人員、“網格化”監(jiān)管人員及廣大志愿者深入農村開展宣傳，督促村（居）委會每年開展滅火應急演練，增強農村地區(qū)人民群眾消防安全意識和自救能力。
參考文獻
[1] 郭偉軍.淺談農村消防安全形勢及火災防治對策[J].科技創(chuàng)新導報，2010，172（28）：209-211.
一、工作目標
堅持以人為本、生命至上，牢固樹立安全生產紅線意識，以預防和減少交通運輸生產安全事故為目標，積極適應安全生產工作新常態(tài)。按照“安全第一、預防為主、綜合治理”的方針，通過實施重點領域專項整治和一批安全保障工程項目，強化安全事故預防措施，全面整治影響公共安全的突出問題和隱患；通過建立完善職責明晰、運行高效的工作機制，提升人員素質和安全意識，營造更加安全的生產環(huán)境，保持安全生產形勢持續(xù)穩(wěn)定，確保不發(fā)生重特大安全生產責任事故，確保不造成重特大人員傷亡和經濟損失，確保不因安全生產責任事故影響和干擾全區(qū)交通運輸業(yè)科學發(fā)展新跨越。
二、工作任務
（一）進一步強化道路客運安全監(jiān)管
1.落實凌晨2時至5時停車休息制度。嚴格禁止客車凌晨2時至5時運行，汽車客運站嚴禁夜間22時至次日凌晨5時安排客車發(fā)班；做好凌晨2時至5時途經我區(qū)長途客車的摸底工作。（責任單位：運管處、監(jiān)察大隊、各交管所、交運集團汽車五分公司、各汽車站）
2.嚴格汽車客運站源頭監(jiān)管。汽車站要加強對旅客行包“三品”的檢查，切實落實好汽車客運站的“三封閉”措施，嚴格落實汽車客運站“三不進站、六不出站”規(guī)定。（責任單位：運管處、交管所、孤島交管所、仙河交管所、各汽車站）
3.嚴格包車客運管理。加強對包車客運標志牌的信息化備案審核，認真審查包車合同的真實性、有效性，并對包車實際運營情況與備案信息的一致性開展抽檢核查。利用車輛GPS監(jiān)控系統(tǒng)和包車信息管理系統(tǒng)加強包車的動態(tài)監(jiān)管。（責任單位：運管處、各交管所）
4.加強農村客運安全監(jiān)管。聯(lián)合公安、安監(jiān)部門對農村客運車輛的道路安全通行狀況進行評估，發(fā)展城市和農村公共交通，合理規(guī)劃、設置公共交通線路和站點，按照標準設置校車?？空军c預告標識和校車?？空军c標牌，加強校車途徑路線農村公路隱患排查和養(yǎng)護工作。加強同公安等部門的聯(lián)合整治，嚴厲打擊農村客運違規(guī)經營行為。（責任單位：運管處、監(jiān)察大隊、各交管所、公路所）
（二）進一步加強道路危險貨物運輸安全監(jiān)管
1.強化道路危險貨物運輸安全源頭監(jiān)管。會同安監(jiān)、公安等部門嚴查違法托運行為，對未建立健全或已建立健全但未嚴格執(zhí)行發(fā)貨與裝載的查驗、登記、核準等安全管理制度的，抄告危險化學品生產、儲存、經營企業(yè)許可機關，由其許可機關督促整改完善；對危險化學品生產、儲存、經營企業(yè)委托未依法取得危險貨物道路運輸許可企業(yè)承運的，一經發(fā)現(xiàn)，要嚴格按照《危險化學品安全管理條例》第87條予以處罰，共同打擊違規(guī)發(fā)貨和非法充裝?；沸袨?；會同公安等部門嚴查違法承運行為，全面清查并依法取締未取得道路危險貨物運輸許可的企業(yè)或單位、未取得危險貨物《道路運輸證》的車輛、未取得道路危險貨物運輸從業(yè)資格證的駕駛員和押運人員。（責任單位：運管處、監(jiān)察大隊、各交管所）
2.做好危險貨物道路運輸新頒標準貫徹落實。指導危險貨物道路運輸企業(yè)按照《危險貨物道路運輸企業(yè)運輸事故事件應急預案編制要求》（JT/T911）、《危險貨物道路運輸企業(yè)安全生產管理制度編寫要求》（JT/T912）、《危險貨物道路運輸企業(yè)安全生產責任制編寫要求》（JT/T913）、《危險貨物道路運輸企業(yè)安全生產檔案管理技術要求》（JT/T914）等四項標準要求，進一步建立健全各項安全生產管理制度。（責任單位：運管處、各交管所）
3.提升集約化發(fā)展水平，強化企業(yè)安全管理能力。2015年底前，暫停審批道路危險貨物運輸企業(yè)。做好掛而不管、以包代管、包而不管、安全責任不落實車輛的清理。鼓勵引導危險品運輸企業(yè)整合資源，對監(jiān)管水平差、規(guī)模小、存在嚴重安全隱患的企業(yè)進行整合或重組，提升危運企業(yè)規(guī)模化、集約化發(fā)展水平。（責任單位：運管處、各交管所、有關危運企業(yè)）
4.完善異地運輸備案制度，強化車輛駐地運輸管理。依托重點營運車輛聯(lián)網聯(lián)控系統(tǒng)，強化對異地經營危險貨物運輸車輛的管理。異地經營三個月以上的，注冊地道路運輸管理部門要及時督促運輸企業(yè)到經營地道路運輸管理機構備案；經營地道路運輸機構要對申請備案的運輸企業(yè)按照許可要求進行安全生產條件復核。經備案的異地運輸企業(yè)要按照當?shù)剡\輸管理要求納入日常安全監(jiān)管。嚴禁?；愤\輸車輛掛靠經營，嚴查只收費、不監(jiān)管的企業(yè)。（責任單位：運管處、各交管所）
（三）提高車輛標準化水平，堅決打擊非法改裝
1.完善營運車輛安全性能標準，提高本質安全水平。引導營運車輛向標準化、專業(yè)化、輕量化、清潔化方向發(fā)展，鼓勵推廣標準化、模塊化廂式車等專用運輸車輛，重點推進干線公路營運貨車車型的標準化，加快更新老舊車輛。（責任單位：運管處、各交管所）
2.嚴格營運車輛年審年檢。對公安部門、質檢部門發(fā)現(xiàn)存在不符合車輛安全技術標準、非法改裝并予以強制報廢的抄告車輛，運管部門要收回相應車輛道路運輸證。嚴格執(zhí)行營運車輛綜合性能檢測制度，對檢測不合格的車輛，一律不予通過審驗，不得從事營運。（責任單位：運管處、各交管所）
3.加強對液體危險貨物罐車加裝緊急切斷裝置的監(jiān)督檢查。會同公安、安全監(jiān)管部門及有關部門按照法定職責，加強對轄區(qū)內液體危險貨物罐車緊急切斷裝置安裝情況的監(jiān)督檢查。道路危險貨物運輸企業(yè)要全面開展駕駛人、押運員緊急切斷裝置使用和操作規(guī)程培訓。（責任單位：運管處、各交管所、各危運企業(yè)）
（四）進一步加強重點營運車輛動態(tài)監(jiān)管
1.嚴格重點營運車輛動態(tài)監(jiān)管考核。按照《全國重點營運車輛聯(lián)網聯(lián)控系統(tǒng)考核管理辦法》、《道路運輸車輛衛(wèi)星定位系統(tǒng)標準符合性技術審查工作規(guī)范》、《道路運輸車輛動態(tài)監(jiān)督管理辦法》加強重點車輛監(jiān)管，建立分級分類考核制度，在車輛衛(wèi)星定位裝置安裝率、車輛入網率、車輛上線率、車輛在線率、車輛警情處置率、平臺故障以及數(shù)據(jù)質量情況等方面，對“兩客一?！逼髽I(yè)進行考核，并把企業(yè)監(jiān)控平臺運行情況，納入安全評估、日常安全管理考核和質量信譽考核，作為營運車輛審驗和營運客車更新的依據(jù)。對于故意損毀、屏蔽系統(tǒng)的，一經發(fā)現(xiàn)要立即對相關車輛進行停業(yè)整頓，對相關人員停崗培訓教育。發(fā)生兩次及以上上述行為的，取消相應營運資質和從業(yè)資格。（責任單位：運管處、各交管所）
2.夯實基礎，提升聯(lián)網聯(lián)控系統(tǒng)應用水平。聯(lián)合安監(jiān)等部門積極推進危化品等重點車輛管理平臺建設。組織開展“兩客一?！蔽慈刖W車輛排查整治工作，確保2015年6月底前車輛入網率達到95%以上；加快推進聯(lián)網聯(lián)控數(shù)據(jù)完整性建設，確保所有“兩客一危”車輛經營業(yè)戶信息、營運車輛信息、從業(yè)人員信息、班車線路牌信息等基礎數(shù)據(jù)完整有效。道路運輸企業(yè)要將動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)與車輛調度、客運聯(lián)網售票系統(tǒng)、客運站報班系統(tǒng)、危險貨物電子運單系統(tǒng)及其他監(jiān)管信息系統(tǒng)有機結合，對車輛運營期間實行不間斷的動態(tài)監(jiān)控，切實落實動態(tài)監(jiān)控主體責任，實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)控與運輸監(jiān)管的良好融合，建立監(jiān)管和運營閉環(huán)管理機制，提升道路運輸車輛動態(tài)監(jiān)管應用水平。（責任單位：運管處、各交管所、各道路運輸企業(yè)）
（五）深入開展打非治違行動
1.開展道路貨運違法行為專項整治。加強同公安、安全監(jiān)管部門協(xié)調配合，加強聯(lián)合執(zhí)法，形成聯(lián)動機制。進一步加強對危險化學品運輸車輛和從業(yè)人員的路面執(zhí)法檢查，嚴查無資質車輛非法運輸危險化學品以及駕駛員、押運員不具備危險貨物道路運輸資質等行為。嚴查安全性能、外觀標識等不符合規(guī)范要求的危險貨物運輸車輛。嚴查貨運車輛超限超載行為。（責任單位：監(jiān)察大隊、各交管所）
2.加強班線客車違法違規(guī)運輸行為查處。嚴厲打擊“黑班”、“黑線”、“黑出租”等非法營運行為，嚴肅查處班線客車不按批準站點?？俊⒉话匆?guī)定線路行駛、不按公布班次運營以及站外上下客等違規(guī)運營行為，做好營運客車出城檢查、登記工作。（責任單位：監(jiān)察大隊、各交管所）
3.加強包車客運違法違規(guī)運輸行為查處。制定排查工作計劃，加大監(jiān)督檢查、巡查力度，嚴格查處包車客運無證無照、超范圍經營、異地經營、持有虛假包車客運標志牌、搭載包車合同以外乘客等違法違規(guī)運輸行為。（責任單位：監(jiān)察大隊、各交管所）
4.加強宣傳，完善社會監(jiān)督機制。充分利用廣播、電視、報刊雜志等新聞媒體，加大安全法律法規(guī)宣傳，普及安全知識，提高群眾安全乘車意識和自我保護意識，拒絕乘坐“帶病”、拼裝改裝、非法營運等違法車輛。完善群眾舉報監(jiān)督機制，廣泛發(fā)動群眾，舉報超速、超員、超載和疲勞駕駛等違法行為，形成全民參與，齊抓共管的機制。（責任單位：監(jiān)察大隊、辦公室、法規(guī)辦、各交管所）
（六）加強重點貨運源頭監(jiān)管
按照省交通運輸廳轉發(fā)交通運輸部《關于加強道路貨運車輛超限超載源頭治理工作的通知》（魯交運發(fā)〔2011〕30號）要求，做好轄區(qū)內年發(fā)運量在5萬噸以上的鹽場等貨物集散地的統(tǒng)計工作，經政府批準公布后實行派駐管理或重點巡查。（責任單位：運管處、各交管所）
（七）強化本質安全生產
1.嚴格運輸市場準入。將企業(yè)安全生產動態(tài)考核結果與企業(yè)的行政許可、線路招標、質量信譽考核掛鉤，把企業(yè)的安全生產狀況作為完善市場準入的主要依據(jù)。嚴禁新增客運、危險品運輸車輛掛靠經營。（責任單位：運管處、各交管所）
2.建立以安全為導向的市場退出機制。對發(fā)現(xiàn)存在違規(guī)生產和安全隱患的運輸企業(yè)和駕駛員要及時處理；對存在重大安全隱患或不具備安全生產條件的企業(yè)，要責令其停產停業(yè)整頓；經停產停業(yè)整頓后仍不具備安全生產條件的，報請區(qū)政府批準后，按照新《安全生產法》第108條予以關閉，依法吊銷其相關證照；各客運、危險品運輸企業(yè)要與掛靠經營者解除掛靠合同或協(xié)議；未完成安全生產標準化達標工作的道路運輸企業(yè)要在2015年底前完成達標工作。（責任單位：運管處、各交管所、有關運輸企業(yè)）
3.嚴把營運駕駛人從業(yè)資格關。進一步規(guī)范運輸企業(yè)經營性道路客貨駕駛員、道路危險貨物運輸從業(yè)人員的上崗資格培訓，教育培訓內容和結果記入檔案，并作為從業(yè)人員日?？己藘热荩唤⒈坏蹁N從業(yè)資格的駕駛人“黑名單”庫，定期向社會公布。（責任單位：運管處、各交管所）
4.加強企業(yè)資質管理。加強普法培訓，交通運輸企業(yè)要健全安全生產管理機構，加強安全生產責任落實與考核；按照國務院關于加強安全生產誠信體系建設要求，組織道路運輸企業(yè)開展安全生產承諾活動，簽訂安全生產承諾書，向社會和全體員工公開安全承諾；道路運輸企業(yè)要按照交通運輸部關于推進安全生產風險管理工作的意見，建立完善風險管理和安全隱患排查治理制度，落實防控和應急處置措施；加快建立安全生產誠信體系，實施安全生產不良信用記錄制度、誠信“黑名單”制度、誠信評價和管理制度、誠信報告和執(zhí)法信息公示制度，建立誠信激勵機制。（責任單位：運管處、各交管所、各運輸企業(yè)）
（八）強化水上運輸安全監(jiān)管
按照市局主管部門安排，加強日常安全監(jiān)管力度，嚴厲打擊船舶超范圍經營行為，嚴格執(zhí)行“逢七不開”規(guī)定和船舶防碰撞等措施，會同相關部門建立聯(lián)合執(zhí)法機制，持續(xù)開展運輸船專項整治，整頓水運市場、船舶、船員、通航秩序。（責任單位：港航所）
（九）全面實施公路安全生命防護工程
1.全面排查治理公路安全隱患。按照國務院辦公廳《關于實施公路安全生命防護工程的意見》（〔2014〕55號）的總體要求，全面排查治理現(xiàn)有公路安全隱患，制定治理計劃，優(yōu)先保障使用資金，率先完成通行客運班線和接送學生車輛集中的農村公路急彎陡坡、臨水臨崖、危橋危涵等重點路段的安全隱患治理。（責任單位：公路所、各公路管理站）
2.嚴格規(guī)范公路工程安全設施建設。落實公路建設“三同時”制度，新建、改建、擴建公路建設項目必須充分考慮安全設施建設，切實做到同時設計、同時施工、同時投入使用。（責任單位：公路所）
3.加強道路交通安全管理和交通運輸執(zhí)法力量建設。按照《2015年深化道路交通“平安行·你我他”行動實施方案》要求，積極聯(lián)系公安局、區(qū)編辦、區(qū)財政局等部門，根據(jù)道路里程、經營性道路運輸車輛和機動車增長情況，相應加強道路交通安全管理和交通運輸執(zhí)法力量建設，完善道路交通警務保障和交通運輸行政執(zhí)法機制。（責任單位：辦公室、法規(guī)辦）
（十）強化交通工程建設安全監(jiān)管
嚴厲打擊交通工程建設領域不辦理施工許可、安全監(jiān)督等手續(xù)擅自開工以及肢解發(fā)包、層層轉包、違法分包、無資質超資質或掛靠承包等行為。督導施工單位加強施工安全教育，采取有力措施，切實做好防觸電、防火災、防人機凍損、防跌滑、防高空墜物傷人等事故的預防工作，各施工單位遇惡劣天氣應停止施工作業(yè)，防止凍傷、摔傷事故的發(fā)生，施工工地安全管理人員必須跟班管理，不得擅自脫崗離崗，做到防患于未然。落實新建、改建、擴建道路交通主體工程與公路智能交通安全系統(tǒng)建設“三同時”制度。（責任單位：公路所、基建辦）
（十一）扎實開展隱患排查治理，及時消除安全隱患
牢固樹立“隱患就是事故”的預防理念，健全完善“企業(yè)自查自糾、專家現(xiàn)場診斷、科技手段檢測、執(zhí)法督促整改、政府掛牌督辦”的隱患排查治理體系，加大專項整治力度，搞好隱患排查治理，不斷提升事故預防能力。全力做好“兩客一?！敝攸c車輛，交通站場等重點領域和農村客車、校車通行農村公路的隱患排查治理工作。一是嚴格落實企業(yè)自查自糾制度。各交通運輸企業(yè)要嚴格執(zhí)行隱患定期自查、自評、自糾、自報制度，凡是沒有執(zhí)行事故隱患自查自糾和報告規(guī)定的，將依法給予行政處罰。二是創(chuàng)新檢查方式。要積極采用政府購買服務等方式，聘請專家?guī)椭髽I(yè)“診斷”隱患、發(fā)現(xiàn)問題，指導搞好整改。推廣科技手段檢測隱患，提高科技管理水平。三要確保整改到位。對執(zhí)法檢查和專項整治中發(fā)現(xiàn)的事故隱患，要立即整改；暫時不能立即整改的，要制定整改方案，明確整改責任和期限；拒不整改或者整改不力的，將依法依規(guī)嚴肅處理。四是嚴格掛牌督辦制度。對一些可能造成傷亡大、損失大、社會影響大的重大事故隱患，要及時下達重大隱患整改督辦通知書，督促限期整改。（責任單位：運管處、各交管所、各公路管理站、各交通運輸企業(yè)）
（十二）強化應急管理工作，提升應急處置能力
完善突發(fā)事件應急處置體系，做好綜合預案、專項預案編制修訂工作。局屬各單位要依據(jù)市局主管部門相關預案，結合實際工作，修訂完善客運站應急處置預案、危險品運輸應急處置預案、公路方面相關預案、交通建設工程安全生產事故應急預案等各項預案。修訂后要以正式文件予以印發(fā)，另制定配套現(xiàn)場工作方案和操作手冊，提高預案質量和可操作性，應急預案要及時向法規(guī)辦報備。各運輸企業(yè)要按照安全生產達標標準，結合有關要求和企業(yè)實際情況，制定可操作的各類應急預案和處置方案，并及時向安全辦報備。各單位、企業(yè)要按照應急演練計劃，科學組織實施應急演練。要加強應急值守和信息報送，及時、準確地上報安全生產事故信息，嚴禁瞞報、遲報、謊報、漏報，確保有效應對各類安全生產事故。（責任單位：法規(guī)辦、基建辦、運管處、公路所、各交通運輸企業(yè)）
三、實施步驟
（一）動員部署階段（3月20日前）。召開調度會議，進行安排部署。利用各種媒體，廣泛進行宣傳發(fā)動，營造濃厚社會氛圍。
（二）規(guī)范整治階段（3月—10月）。各責任單位要按照專項行動的主要任務和工作安排，制定工作方案，對涉及到的每一個部位、每一個環(huán)節(jié)、每一項措施進行細化分工，明確責任領導、責任人、工作安排計劃和保障措施，并逐項落實。
（三）總結提升階段（11月—12月）。認真總結經驗，查缺補漏，建立完善各項安全制度和運行機制，鞏固成果，進一步提升城市公共安全管理水平。
四、工作要求
（一）加強組織領導。成立全區(qū)交通運輸系統(tǒng)城市公共安全專項行動領導小組，負責行動的組織領導。領導小組辦公室設在運管處，具體負責行動的組織、協(xié)調和推進工作。各責任單位要明確專門工作人員，制定具體工作方案，把各項工作落實到位。
具體危險犯；結果犯；危險狀態(tài)；實行行為屬性；放火罪
DF611A011007
通說認為，危險犯分兩種，一種是具體危險犯，一種是抽象危險犯，前者是指以法定的危險狀態(tài)的出現(xiàn)作為既遂要素的犯罪，[1]后者是指被立法者推定只要實施行為就存在抽象危險的犯罪，[2]前者如我國《刑法》第114、116、117、118條中規(guī)定的危害公共安全犯罪，[3]后者如我國《刑法》第133條之一中規(guī)定的危險駕駛罪。[4]承認具體危險犯，不僅是我國刑法理論的通說，而且是德日等國刑法理論的通說。不過，本文認為，至少就我國《刑法》第114、116、117、118條中規(guī)定的犯罪而言，這些犯罪均是實害犯、結果犯而非危險犯，認為這些犯罪是具體危險犯之觀念難以成立。
一、 法條中的“足以危害公共安全”不是指具體危險狀態(tài)
就《刑法》第114、116、117、118條規(guī)定的犯罪而言，一般認為，成立這些犯罪要求具體行為“足以危害公共安全”。這在條文中有明文規(guī)定，例如第114、118條中的“危害公共安全”，第116、117條中的“足以使火車、汽車、電車、船只、航空器發(fā)生傾覆、毀壞危險”。那么，“危害公共安全”和“足以使……發(fā)生傾覆、毀壞危險”（下文統(tǒng)稱“足以危害公共安全”）在法條中是指實行行為屬性，還是指一種結果狀態(tài)？通說認為，它是指一種結果狀態(tài)，即法定危險狀態(tài)，或者說危險結果。[5]筆者認為，這種觀點值得商榷。
第一，認為“足以危害公共安全”是一種結果狀態(tài)，將導致這種犯罪一旦成立即屬于既遂，而不可能有未遂、預備和中止等犯罪未完成形態(tài)的不合理解釋。因為，如果具體行為尚“不足以危害公共安全”（即通說所謂“尚未造成法定的危險狀態(tài)”），說明它不成立危害公共安全犯罪。例如，如果某放火行為尚不足以危害公共安全，則只能構成故意毀壞財物罪或者無罪，而不構成放火罪。[6]反之，如果具體行為“足以危害公共安全”（即通說所謂“已經造成了法定的危險狀態(tài)”），則根據(jù)通說，又已經構成具體危險犯的既遂。事實上，的確有人認為危險犯沒有未完成形態(tài)，認為危險犯是以行為造成的危險狀態(tài)作為既遂標志的犯罪，而危險狀態(tài)又是危險犯的成立所必不可少的要件，如此，“危險犯成立即告既遂，沒有未遂犯形態(tài)的存留余地”。[7]“在破壞交通工具的案件中，行為人的破壞行為是否具有足以造成交通工具發(fā)生傾覆、毀壞的危險，是決定犯罪成立與否的重要因素……如果具有這種危險，就構成危險犯，并以既遂罪論處。如果沒有客觀危險，則屬于一般的破壞行為，不構成犯罪?！盵8]
至于認為法定的危險狀態(tài)只是危險犯的成立要素而不是危險犯的既遂要素的觀點，[9]則有自相矛盾之嫌。因為其一方面認為法定危險狀態(tài)只是危險犯（實際上該論者指的是危險犯的A概念，即通說所謂具體危險犯，下同）的成立要素，另一方面又認為實害結果是危險犯（實際上該論者指的是危險犯的B概念，即通說所謂與具體危險犯相對應的實害犯，下同）的既遂要素，僅發(fā)生法定危險狀態(tài)只表明危險犯（A）的成立，只有發(fā)生實害結果才構成危險犯（B）的既遂，這實際上是在考慮危險犯（A）的構成要素時，有選擇性地額外考慮了實害結果這一實害犯（C）的構成要素，是用“危險犯（B）”之瓶來裝“實害犯（C）”之酒，即，盡管名稱是“危險犯（B）”而不叫“實害犯（C）”，但是，沒有發(fā)生實害結果的，成立“危險犯”既遂之前的形態(tài)（A），發(fā)生實害結果的，成立“危險犯”的既遂（B），這只不過是將通說所謂實害犯（C）改稱為危險犯（B）而已，其偷換概念及亂用概念的做法并不妥當。
因此，認為法條中的“足以危害公共安全”是一種結果狀態(tài)，其結局必然是導致將所謂危險犯看成舉動犯、行為犯。這顯然與通說認為危險犯是結果犯相矛盾，也與通說認為危險犯也有預備、未遂和中止等未完成形態(tài)相矛盾。
第二，認為“足以危害公共安全”是一種結果狀態(tài)將與著手理論產生沖突。關于實行行為的著手標準，理論上有主觀說、客觀說和折衷說之爭，客觀說內部又有形式客觀說和實質客觀說之別，實質客觀說又可分為行為危險說和結果危險說兩種。[10]我國目前通說是形式客觀說，認為實行行為的著手是指開始實施刑法分則所規(guī)定的具體犯罪的構成要件行為，例如，開始實施殺人行為是殺人罪的著手，開始實施搶劫行為是搶劫罪的著手。[11]就放火罪而言，根據(jù)通說，只要著手實施放火行為即已經屬于著手實行了犯罪，但是，如果認為“足以危害公共安全”只是一種結果狀態(tài)，則自著手實行放火行為至發(fā)生這種結果狀態(tài)，其間必然有一個或長或短的過程，如此將導致放火行為的著手根本不可能成為放火罪的著手的局面。因為在結果狀態(tài)出現(xiàn)之前，具體行為尚不足以危害公共安全（除非將“足以危害公共安全”看作實行行為屬性，但這顯然又不是通說的看法），無法成立放火罪，也就談不上放火罪的著手與否。推而廣之，其他危害公共安全犯罪也難以認定實行行為的著手，因為它們在法定危險狀態(tài)出現(xiàn)之前也無法認定著手，而不先認定著手又不能認定實行行為。
可見，根據(jù)形式客觀說難以認定放火罪等危害公共安全犯罪的著手，那么，根據(jù)其他學說能否認定呢？答案也是否定的。因為行為危險說存在與形式客觀說同樣的弊病，結果危險說又比形式客觀說更容易導致一著手即既遂、未著手即無罪的局面，主觀說則是刑法學界早已普遍否認的學說，折衷說無疑也具有與客觀說相同的弊病。例如，行為危險說認為，“實行的著手是開始實施包含著具有實現(xiàn)犯罪的現(xiàn)實危險性的行為”；[12]結果危險說認為，未遂犯是具體危險犯，只有當行為發(fā)生了作為未遂犯結果的具體的、迫切的危險時，才是著手。[13]前者重視具有導致結果發(fā)生的現(xiàn)實危險性的行為，后者重視行為已經造成的作為未遂犯處罰根據(jù)的危險狀態(tài)（危險結果）。顯然，所謂“具有實現(xiàn)犯罪的現(xiàn)實危險性”，在危害公共安全犯罪中，是指一種客觀上足以危害公共安全（此處指實行行為屬性）的行為，已經具有導致實害結果發(fā)生的現(xiàn)實的、緊迫的危險（此處指實行行為實行過程中的發(fā)展階段）。例如，根據(jù)經驗常識，如果將一塊重0.5噸的大石頭放到鐵軌上，足以導致火車傾覆或者毀壞（實行行為屬性），而行為人正在將一塊重約0.6噸的大石頭往鐵軌上搬，故在行為現(xiàn)實地引起了法定危險狀態(tài)之前（即在通說所謂法定危險狀態(tài)出現(xiàn)之前），同形式客觀說一樣，只能認為其行為客觀上尚不足以危害公共安全而不構成危害公共安全犯罪，但是若其已經現(xiàn)實地引起了法定危險狀態(tài)，則又已經構成危險犯的既遂；而結果危險說本來就是將實行行為的著手與法定危險狀態(tài)混為一談的學說，根據(jù)該說更不可能在法定危險狀態(tài)出現(xiàn)之前認定著手與未遂。
因此，只有認為“足以危害公共安全”是實行行為屬性而非危險結果狀態(tài)，才能理順其與著手理論之間的關系。
第三，認為“足以危害公共安全”是法定危險狀態(tài)，將導致對相關犯罪未完成形態(tài)的認定產生較大爭議，這突出表現(xiàn)在所謂危險犯的中止問題上。即，行為人在實施某種危害行為“導致法定危險狀態(tài)出現(xiàn)”之后，又積極主動地采取措施有效防止實害結果發(fā)生的，能否成立犯罪中止、成立危險犯的中止還是實害犯的中止、應當參照哪一條文規(guī)定的法定刑幅度來適用刑罰等，理論上有危險犯既遂說、危險犯中止說和實害犯中止說等的激烈爭議，[1417]甚至有人一方面贊成實害犯中止說，另一方面又認為應當適用危險犯的法定刑和中止制度來決定刑罰。[18] 其中，危險犯中止說明顯與犯罪停止形態(tài)理論相違背，因為在犯罪既遂之后不可能再成立犯罪中止，對此，將中止犯成立條件之一的“在犯罪過程中”擴張解釋為在犯罪既遂之后，非但沒有充足理由，反而破壞犯罪停止形態(tài)理論的統(tǒng)一性；危險犯既遂說則忽略了危險犯并非一種獨立的既遂形態(tài)而僅是實害犯在實現(xiàn)過程中出現(xiàn)的一個發(fā)展階段，行為人主觀上也沒有獨立的與實害犯故意內容不同的犯罪故意這一基本事實，人為地將行為人實施的一個完整的行為分解為一個罪的兩種停止形態(tài)來評價。至于實害犯中止說，則又無法回應通說關于法定危險狀態(tài)的出現(xiàn)是危險犯既遂的質疑，因而也不妥當。[19]
因此，只有不把“足以危害公共安全”看作具體的危險狀態(tài)，才可能有效解決法定危險狀態(tài)出現(xiàn)之后還能否成立犯罪中止等問題。
二、 將“足以危害公共安全”理解為實行行為屬性更加可取
如前所述，通說將法條中的“足以危害公共安全”理解為一種法定危險狀態(tài)，將造成其與犯罪停止形態(tài)理論和著手理論等的激烈沖突，那么，將“足以危害公共安全”理解為實行行為屬性是否更加可取呢？回答是肯定的。
首先，從文理解釋來看，當我們說某種行為“足以”危害公共安全時，本來就是要說這種行為具有危害公共安全的實行行為屬性，“足以”、“能夠”危害公共安全，不是要說它已經造成了一種脫離行為而獨立存在的具體危險狀態(tài)。
其次，認為“足以危害公共安全”是實行行為屬性，有利于克服通說的各種不足。其一，所謂“足以危害公共安全”，正如故意殺人行為必須“足以”殺死人、搶劫行為必須“足以”使行為人搶劫到財物、盜竊行為必須“足以”使行為人盜竊到財物一樣，本來就是實行行為的應有屬性，缺乏這種屬性就不成其為實行行為，故具體行為是否足以危害公共安全，是危害公共安全犯罪與其他犯罪的實行行為的關鍵區(qū)別所在，只有具有這種屬性的行為才是危害公共安全犯罪的實行行為。其二，將“足以危害公共安全”理解為實行行為屬性，有利于對放火罪等危害公共安全犯罪的著手和未完成形態(tài)的認定。因為在根據(jù)經驗法則判斷某種行為具有足以危害公共安全的實行行為屬性之后，就可以根據(jù)犯罪發(fā)展階段來認定其預備、著手實行、實行結束至實害結果發(fā)生過程中的各個停止形態(tài)，而不必受制于“法定危險狀態(tài)”這一錯誤理論的限制。其三，或許有人會問，既然“足以危害公共安全”是實行行為屬性而非危險結果狀態(tài)，為什么法條中要特意規(guī)定這一行為屬性呢？這是因為，許多足以危害公共安全的行為，本身也同時具有其他犯罪的實行行為屬性，為了提醒他人區(qū)分危害公共安全犯罪和其他犯罪，可以在法條中強調其危害公共安全屬性。例如，以放火或者投毒的方式來殺害他人的，本身也具有故意殺人罪的實行行為屬性。實際上，即使刑法條文中沒有特意強調危害公共安全屬性，我們在區(qū)分危害公共安全犯罪和與其相對應的普通犯罪時，也自然會強調這一特性。例如，在行為人放火燒毀自己的房屋的例子中，要判斷行為是否構成犯罪以及構成何種犯罪，必然要考慮行為是否足以危害公共安全，如果不足以危害公共安全則不構成犯罪，如果足以危害公共安全則構成放火罪，這一結論并不會因為刑法條文對放火罪是否特意強調了“足以危害公共安全”而改變。從這個意義來講，刑法條文中關于“足以危害公共安全”的規(guī)定實際上是一種可有可無的規(guī)定，沒有太大意義。
再次，放火罪等危害公共安全犯罪和與其相對應的普通犯罪在行為構造上完全相同，兩者的區(qū)別僅僅在于犯罪對象和犯罪后果不同。因此，危害公共安全犯罪和相對應的普通犯罪，在實行行為的著手、犯罪的停止形態(tài)、屬于行為犯還是結果犯等方面，都應當是一樣的，不可能因為刑法為其既遂之前的形態(tài)單獨配置了法定刑而有所改變。例如，將一包毒藥投入到學校食堂的飯菜中，與將該包毒藥投入到被害人甲的茶杯中在行為構造上完全相同，其不同之處只在于犯罪對象和犯罪后果。如果認為尚未造成嚴重后果的往食堂飯菜中投毒的行為屬于具體危險犯，則同樣可以認為投毒殺害一個人的行為在既遂之前也屬于具體危險犯，但事實上除了少數(shù)人認為“未遂犯都是具體危險犯”之外，大多數(shù)人都不會認為故意殺人罪在既遂之前屬于具體危險犯，而在既遂之后又屬于實害犯！又如，行為人對自己的房屋放火，無論是否危害公共安全，其行為構造都完全相同，所不同的只是放火的后果。如果認為“足以危害公共安全”是放火罪中的危險結果，則同樣應當認為“足以殺死人”是故意殺人罪中的危險結果，但事實上沒有人會認為“足以殺死人”是一種危險結果，而只會認為它是故意殺人罪實行行為的應有屬性。而如同只要一開始實施點火或投毒行為即可認定為故意殺人罪的著手一樣，只要一開始實施點火或者投毒行為即可認定為放火罪或者投放危險物質罪的著手，不需要等到所謂法定危險狀態(tài)出現(xiàn)才認定為危害公共安全犯罪的著手。因此，認為行為構造完全相同的犯罪具有完全不同的著手認定標準和停止形態(tài)標準，是不妥當?shù)摹?/p>
最后，就刑法第114、116、117、118條所規(guī)定的危害公共安全犯罪而言，這些條文所規(guī)定的，并非一種獨立的具體危險犯形態(tài)，而是實害犯在實害結果發(fā)生之前的一個階段。因為就犯罪故意而言，行為人主觀上有且只有一種犯罪故意，即希望實害結果發(fā)生的犯罪故意，其實施行為的目的，就是要追求實害結果發(fā)生，不可能僅僅希望發(fā)生具體的公共危險，[2021]更不可能僅僅希望發(fā)生具體的公共危險，卻對實害結果毫無預料或者預料到卻根本排斥。對此，有學者認為，必須根據(jù)客觀構成要素來確定故意的認識內容和意志內容，由于危險犯并不以發(fā)生實害結果為構成要素，其故意僅要求行為人認識到并且希望或放任具體的公共危險發(fā)生就夠了，因此，如果行為人僅對發(fā)生具體的公共危險具有故意而對實害結果僅具有過失，則是典型的結果加重犯，此時，危險犯就是基本犯。[22]這種觀點認為可以僅對具體的公共危險持故意而對相應的實害結果持過失，無疑不切實際，正如劉明祥教授所言，行為人的目的就是要追求實害結果的發(fā)生，不可能僅僅希望發(fā)生具體的公共危險。[15]如果認為行為人可以僅僅希望發(fā)生具體的公共危險，那么，這種希望的內容又是什么呢？脫離了實害結果，所謂危險即不可思議；沒有了具體內容，所謂希望危險發(fā)生更是難以想象；所謂危險，只能是指發(fā)生實害結果的可能性，而不可能是指發(fā)生某種危險的可能性；一種脫離實害結果的危險故意，無論在存在論上還是在規(guī)范論上都不可能存在。顯然，刑法第114、116、117、118條中所規(guī)定的犯罪，客觀上沒有也不可能有自己獨立的犯罪故意，而沒有自己獨立的犯罪故意是不可能成為獨立的既遂形態(tài)的，理論上不可能承認一種既無故意又無過失的犯罪既遂形態(tài)，所謂具體危險犯的既遂形態(tài)根本無從談起。
綜上可見，將“足以危害公共安全”理解為實行行為屬性更加可取。
三、 對“足以危害公共安全”的判斷是對實行行為屬性的判斷
通說認為，在放火罪等具體危險犯中，必須具體地判斷行為有沒有引起法益侵害的危險。那么，這種所謂具體危險的判斷，是一種對危險狀態(tài)的判斷，還是對實行行為屬性的判斷？通說顯然認為是指對危險狀態(tài)的判斷。不過，筆者認為，這應當是一種對實行行為屬性的判斷。
首先，從危害公共安全犯罪和相對應的普通犯罪的區(qū)別來看，這里的危險應是指實行行為的屬性。如前所述，危害公共安全犯罪的本質特征之一，就在于其實行行為往往同時具有其他犯罪的實行行為的屬性。對所謂“具體危險”的判斷，首先是對行為實行行為屬性的判斷，是根據(jù)經驗法則，具體地判斷某一行為在客觀上能否危害公共安全。在“足以危害公共安全”這一詞語中，重點在于“足以”而不是“公共安全”。如果行為“不足以”危害公共安全，則不屬于危害公共安全犯罪的實行行為，不可能構成危害公共安全犯罪；只有“足以”危害公共安全者，才有資格成為危害公共安全犯罪的實行行為，才能構成危害公共安全犯罪。至于認為一種足以危害公共安全的行為在客觀上導致了“足以危害公共安全”的“危險狀態(tài)”，則是一種對實行行為屬性的誤解，因為在對實行行為屬性的判斷之外，并不存在一種獨立的所謂對危險狀態(tài)的判斷。
其次，所謂危險狀態(tài)，只是存在于人們頭腦中的一種推測判斷，并非可以脫離人腦而獨立存在的客觀事實，并非一種危害結果。[23]正如有人在反駁危險犯屬于結果犯的通說時所言：“尚未造成嚴重后果，就是法律規(guī)定的一定犯罪結果沒有發(fā)生，又怎么能說這本身就是一種結果呢？” [24]又如有人認為，說“火車、汽車處于傾覆、毀壞的危險中”，只是說“火車、汽車處于傾覆、毀壞的可能中”，這種可能雖然和現(xiàn)實很接近，但畢竟還未轉化為現(xiàn)實，所以，犯罪結果只限于已經造成的侵害事實。[25]相反，贊同危險狀態(tài)也是一種結果的學者則認為，雖然危險只是一種可能性，但是當這種可能性本身是由原因所引起，并且通過某種客觀存在的事實表現(xiàn)出來的時候，它就是客觀存在的由原因所引起的結果[26]；不能以危險狀態(tài)蘊涵著導致另一種結果發(fā)生的可能性就否認危險狀態(tài)本身的現(xiàn)實性。[27]筆者認為，危險狀態(tài)只是人們根據(jù)經驗法則對行為是否足以危害公共安全、是否足以導致實害結果發(fā)生所做的一種推測判斷，并非一種客觀存在的事實，即便這種推測判斷有充分的事實依據(jù)，也不宜認為它是一種結果；實際上，現(xiàn)實中客觀存在的，只有諸如將毒藥投入到食堂的飯菜中、將大石頭搬上了鐵軌等行為及其附隨情狀，而不可能客觀存在著一個“危險狀態(tài)”，所謂該種“危險狀態(tài)”蘊涵著導致另一種結果發(fā)生的可能性的提法，更是無從談起。換言之，所謂“危險狀態(tài)”并非可以脫離人腦想象而客觀地、獨立地存在，認為這種推測判斷也是一種客觀存在的結果，違背物質與意識兩分法的哲學原理。既然危險狀態(tài)并非客觀存在的結果，認為對具體危險的判斷是對結果的判斷顯然沒有依據(jù)。
再次，從學者們對具體危險的論述來看，一般所論述的具體危險，實際上指的是實行行為屬性。通說認為，具體危險犯與抽象危險犯的區(qū)別在于，具體危險犯之具體危險必須在個案中根據(jù)行為人的認知及客觀情況綜合地、具體地判定，抽象危險犯之抽象危險則是立法中推定一實施行為即具有的危險。[28]但是，從學者們對具體危險的論述來看，一般所論述的具體危險，實際上指的是實行行為的屬性。例如，有學者認為，在破壞交通工具的案件中，行為人的破壞行為是否具有足以造成交通工具傾覆、毀壞的危險，就要看交通工具是否處于正在使用的狀態(tài)，并根據(jù)破壞的手段、部位、程度等具體事實來確定。[8]501另有學者認為，“使對象物燃燒的行為是否屬于放火（罪的）行為，關鍵在于它是否危害公共安全，這便需要正確判斷。首先，要將所有客觀事實作為判斷資料……。其次，要根據(jù)客觀的因果法則進行判斷，對象物燃燒的行為是否足以形成在時間上或空間上失去控制的燃燒狀態(tài)。對于放火燒毀現(xiàn)在有人居住或者現(xiàn)有人在內的建筑物、礦井等對象的，一般均可認定為危害公共安全”。[6]605可見，從這些論述來看，所謂對具體危險的判斷，實際上是對行為是否具有危害公共安全屬性的判斷，而不是指對行為是否已經造成了公共危險狀態(tài)的判斷，因為所需要判斷的，均是具體行為是否具有足以危害公共安全的特性，而不是具體行為在事實上是否已經造成了危險狀態(tài)！即便能夠同時確定行為已經造成了危險狀態(tài)（實際上是指實害結果發(fā)生的可能性），那也是對實行行為屬性進行判斷的應有含義。如果判斷的結論是具體行為不足以危害公共安全，則該行為將被判斷為不屬于危害公共安全的實行行為。而之所以在這些犯罪中必須具體地判斷行為是否具有危害公共安全屬性，是因為這些行為在本質上往往具有其他犯罪的實行行為屬性，但卻未必足以危害公共安全，故而需要在個案中具體地判斷是否足以危害公共安全。
四、 放火罪等危害公共安全犯罪不屬于具體危險犯
如前所述，“法定危險狀態(tài)”并非一種可以脫離行為而獨立存在的犯罪結果，而只是人們根據(jù)經驗法則對具體行為是否具有危害公共安全的實行行為屬性的一種判斷；并且，由于行為人主觀上有且僅有對實害結果的一種直接故意，不存在對危險結果的故意問題，因此，所謂具體危險犯，并非獨立的犯罪形態(tài)，而僅僅是實害犯在發(fā)展過程中出現(xiàn)的一個階段，只不過刑法為之單獨配置了法定刑而已。[19]那么，所謂具體危險犯到底是什么性質？
對此，有人認為，危險犯是基本犯而實害犯是結果加重犯[2930]；有人認為，危險犯是實害犯的未遂形態(tài)[20][31]；有人認為，危險犯既是實害犯的未遂犯，又是實害犯的基本犯，具體取決于行為人對危險結果和實害結果的罪過性質是否相同[22]；有人認為，“實害犯”和“危險犯”之間是同一種犯罪的既遂形態(tài)和其他形態(tài)的關系[21]?？梢?，這些觀點都是以“法定危險狀態(tài)”屬于一種獨立的、客觀存在的結果或事物為邏輯前提的。由于本文否認“危險狀態(tài)”的客觀存在性質，認為其不過是存在于人們頭腦中的對實害結果發(fā)生的可能性的一種推測判斷，故無法贊同這些觀點。那么，否認了“法定危險狀態(tài)”的客觀實在屬性和具體危險犯的犯罪形態(tài)性質，則所謂具體危險犯到底是什么性質？
對此，有觀點認為，危險犯是以行為導致的危險作為構成要件的犯罪，它不屬于結果犯而屬于行為犯，包括具體危險犯和抽象危險犯。[25]這種觀點認為危險犯不屬于結果犯是正確的，但是，其認為“危險”是危險犯的構成要件并認為危險犯屬于行為犯的觀點則是錯誤的，因為“危險”是實行行為屬性而非獨立存在的客觀事物，危險犯也不屬于行為犯。所謂危險，是指發(fā)生實害結果的可能性，危險犯則是針對實害結果發(fā)生的可能性而設置的犯罪，是因為某種行為可能導致實害結果而提前處罰該種行為。如果某種行為不足以導致實害結果發(fā)生，則不可能被設置成犯罪。
因此，刑法中獨立設置的危險犯，例如《刑法》第127條中規(guī)定的盜竊、搶奪、搶劫槍支、彈藥、爆炸物、危險物質的犯罪，第128條中規(guī)定的非法持有、私藏槍支、彈藥，非法出租、出借槍支的犯罪，應屬于與行為犯、結果犯并列的范疇。在這些犯罪中，行為人的犯罪故意僅僅針對實施行為本身，并不針對作為立法理由的禁止此類行為所欲防止的實害結果。但是，就《刑法》第114、116、117、118條中規(guī)定的放火罪等犯罪而言，由于行為人的故意所針對的始終是“嚴重后果”這一實害結果，并非針對所謂法定危險狀態(tài)，故這些犯罪均屬于實害犯、結果犯，不是通說所謂具體危險犯，如同故意殺人罪屬于結果犯而不屬于具體危險犯一樣。由于這些犯罪的停止形態(tài)都是針對行為人積極實施行為所追求發(fā)生的實害結果而言的，所以不存在所謂危險犯的既遂、未遂和中止問題，危險犯本身即是相應實害犯的未遂階段。而刑法為這些犯罪既遂之前的形態(tài)單獨配置法定刑，目的應當只是為了限制法官的自由裁量權，防止法官根據(jù)刑法總則關于未遂或中止的規(guī)定做出過輕或過重的裁判。因此，對實施放火等足以危害公共安全但尚未造成嚴重后果的行為，只能根據(jù)上述條文在3至10年有期徒刑的法定刑幅度內定罪量刑，不能再同時適用刑法總則關于未遂和中止的處罰規(guī)定。[19]
綜上所述，由于所謂“法定危險狀態(tài)”并非能脫離行為而獨立存在的客觀事物，而是危害公共安全犯罪的實行行為應有的屬性，[32][2]放火罪等犯罪也并非具體危險犯而是結果犯，通說認為放火罪等犯罪屬于具體危險犯是錯誤的。
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公共衛(wèi)生安全是醫(yī)學領域涉及人群最廣、影響最大的學科，它包括食品安全，職業(yè)病防治，傳染病防治，流行病，藥品安全，自然災害、事故災難和突發(fā)性社會事件等多個方面，是國家安全、城市安全的重要組成部分。隨著社會經濟水平和人們生活水平的不斷提高，公共衛(wèi)生安全問題越來越為人們所關注。公共衛(wèi)生安全問題一旦發(fā)生，將會直接或間接地影響國家或地方的經濟、社會和政府的穩(wěn)定與發(fā)展。因此，如何提高公共衛(wèi)生安全監(jiān)管，有效預防和控制公共衛(wèi)生安全事件，避免或減少危害，確保人們安全便成為當今社會重要課題之一。
一、公共衛(wèi)生安全內涵簡述
公共衛(wèi)生是醫(yī)學領域中最為復雜的學科，從衣、食、住、用、行等多個角度影響每一位公民的日常生活，是研究如何維護全體居民身心健康、生命安全的學科〔1〕，包括傳染病防制、地方病防制、職業(yè)病防制、食品藥品安全、災難事故、突發(fā)性事件等一切影響公共健康事件的預防和控制。
（一）傳染病防制
（二）地方病防制
地方病，又稱地方性疾病，是指某些特定地區(qū)相對穩(wěn)定并經常發(fā)生的疾病。如，克山病、地方性甲狀腺腫、地氟病等等〔3〕。
（三）職業(yè)病防制和食品藥品安全
（四）災難事故、突發(fā)性事件
災難事故是指自然災害和人為事故，如火災、地震、海嘯、重大交通事故等等。突發(fā)事件有廣義和狹義之分，廣義的突發(fā)事件指所有突然發(fā)生的事件，狹義的突發(fā)事件是指突發(fā)公共衛(wèi)生事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成社會公共健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件〔3〕。
二、公共衛(wèi)生安全全球化
隨著經濟全球化的深入發(fā)展，公共衛(wèi)生安全全球化的時代已經到來，經濟全球化的好處我們已經感受，缺點也得到了證實。公共衛(wèi)生安全同信息安全一樣，是國家安全的重要組成部分。在國家與國家、地區(qū)與地區(qū)間深度聯(lián)系的基礎之上，全球化增大了各國社會經濟發(fā)展的機會和風險，以往大家印象中只有在第三世界發(fā)生的傳染病已經不再有國界之分，如，2003年的SARS爆發(fā)，2009年的“甲流”，2013年的禽流感等等，使我們深刻意識到，全球化時代的疾病如很多事物一樣，突破國界。
三、公共衛(wèi)生安全與政府職責
公共衛(wèi)生安全不僅關系到每一位公民的日常生活，群體的健康和生活，還關系到經濟的發(fā)展、社會的穩(wěn)定和政治的安全。所以，公共衛(wèi)生全球化的同時，加強公共衛(wèi)生安全監(jiān)管與防控也顯得尤為重要。從管理的角度上看，只要涉及到公共衛(wèi)生安全的行政部門就有其行政職責，如衛(wèi)生部門、食品安全部門、疾病控制部門、工商部門等等。2003年SARS流行暴露了我國政府在危機管理上存在的問題，其中之一是我國政府長期把注意力放在經濟發(fā)展上，忽視了公共衛(wèi)生安全方面的職能，政府危機防范意識不強。對于公共衛(wèi)生安全領域往往采用傳統(tǒng)強制模式進行管理和事后補救，在公共衛(wèi)生安全領域財政投入嚴重匱乏。面對公共衛(wèi)生安全領域嚴峻局面，單靠公民的自我救濟力量明顯不足，由于公共衛(wèi)生安全涉及每一位公民的自身權益，這一特殊性使得私人利益與公共利益之間的沖突弱化，一致性提高，此時政府應以恰當?shù)男袨榉绞竭M行幫助、引導和管理〔7-8〕。在公共衛(wèi)生安全領域與政府職能方面暫時還沒有相關的法律法規(guī)約束，相關部門在行使其職能時多靠道德和覺悟，而這無法保障國家權利主體和人民對其行政機構和公共部門進行有效的監(jiān)督，使得重大疫情來臨時，政府能發(fā)揮多大作用無法評價。所以，應加強政府職能部門與公共衛(wèi)生安全的行政責任。
四、公共衛(wèi)生安全問題的預防
突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有突發(fā)性、群體性、復雜性、廣泛性、難控制性、危害嚴重等特點，處理時比較困難，主要以預防和控制為主，所以應根據(jù)國情建立不同的危機管理模式。首先，增強危機防范意識和憂患意識，養(yǎng)成居安思危的習慣。建立適應不同類型的公共衛(wèi)生安全事件的應急體制，以政府主管部門為中心，相關政府職能部門開展具體工作，明確各級政府部門責任和義務，完善溝通體制，快速有效追究失職瀆職。第二，建立各場所公共衛(wèi)生安全應急體制。如學習、生產、生活、工作等場所的公共衛(wèi)生安全應急體制的建立。第三，加大政府在公共衛(wèi)生安全方面的經濟投入。定期為公民進行公共衛(wèi)生安全方面的教育和培訓，加強公民在應對公共衛(wèi)生安全問題的應急能力和自救互救能力，讓每一位居民在應對危機時，反應及時、措施果斷、應對有效、依靠科學、團隊協(xié)作。增加公共衛(wèi)生安全應對時的物資儲備制度。加大公共衛(wèi)生安全方面的科研、教育、宣傳、培訓制度和預演制度。第四，進一步加強公共衛(wèi)生安全方面法律法規(guī)建設，進一步明確各級政府和相關部門的職責。
五、公共衛(wèi)生安全監(jiān)管的全面參與性
輸電網安全性評價實施方案
為進一步提高輸電網安全穩(wěn)定運行的科學管理水平，根據(jù)華中電網公司和省電力公司的統(tǒng)一部署，公司決定開展輸電網安全性評價工作，為保證各項工作有序進行，并取得較好的效果，特制訂《濟源供電公司輸電網安全性評價實施方案》。
一、評價的依據(jù)，
國家電網公司2003年頒發(fā)的《輸電網安全性評價》（國家電網生〔2003〕404號）。
二、評價實施方法步驟和時間安排
此次評價包括迎接華中電網公司對河南輸電網進行安全性評價，整個評價過程分為四個階段。
（一）評價前的準備階段（2006年12月20日—2006年12月31日）
（1）成立公司評價領導小組，主要負責宣傳、發(fā)動、部署評價工作任務；協(xié)調各部門、各小組間的關系；審定輸電網安全性評價自評價報告。
組長：xxx
副組長：xxx
成員：xxxxxxxxx
領導小組下設辦公室，負責日常組織協(xié)調工作；編制輸電網安全性評價自評報告。
主任：xxx
成員：xxxxxxxxx
（2）成立專業(yè)工作小組，主要負責按照評價標準逐項查評輸電網符合評價標準的情況；對查評出不滿足要求的項目，書面提出存在問題和建議；完成領導小組交辦的相關工作。
①電網組
組長：xxx
成員：xxxxxxxxx
②調度組
組長：xxx
調度組下設3個專業(yè)組。
調度運行及運行方式組：xxxxxxxxx
通信組：xxxxxxxxx
調度自動化組：xxxxxxxxx
③電氣一次設備與繼電保（本文源于文秘城:）護組，
組長：xxx
電氣一次設備與繼電保護組下設2個專業(yè)組：
電氣一次設備組：xxxxxxxxxxxx
繼電保護組：xxxxxxxxxxxx
（二）根據(jù)標準對照自查評分表逐項查評、評分（2007年1月—2007年3月）
（1）各相關部門根據(jù)查評標準，進行查評、評分，并對存在的問題寫出書面建議。各專業(yè)工作組的報告編寫由各專業(yè)工作組組長安排。
（2）各專業(yè)組于3月10日前將查評結果（電網現(xiàn)狀、存在問題、建議等寫出書面意見）報評價工作辦公室。評價工作辦公室于3月20日前濟源供電公司輸電網安全性評價自評報告報省電力公司。
