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新公共管理倡導(dǎo)進(jìn)行行政改革,“這些改革的一個中心特征就是將商業(yè)部門的管理原則和實踐經(jīng)驗應(yīng)用到政府部門?！盵5]這使得公共管理內(nèi)涵發(fā)生了重大變化,政府管理工具更加復(fù)雜,也使得行政問責(zé)變得更為重要。首先,從行政組織重構(gòu)的改革內(nèi)容來看,受到私營部門“去中心化”的影響,公共行政在扁平化組織結(jié)構(gòu)改造中需要借助問責(zé)加強對行政自由裁量權(quán)合理使用的控制。上世紀(jì)80年代以來,私營部門在市場競爭、顧客導(dǎo)向和信息技術(shù)發(fā)展影響下對組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行了重組,在傳統(tǒng)的集權(quán)化層級結(jié)構(gòu)之外出現(xiàn)了扁平化組織結(jié)構(gòu),在扁平化組織中,“生產(chǎn)單位被賦予了企業(yè)家精神,它保持一定程度的自主性,以便能夠快速和充滿靈活性地進(jìn)行生產(chǎn),同時又對市場不斷變化的要求保持高度敏感?！盵6]在借鑒私營部門組織重構(gòu)經(jīng)驗基礎(chǔ)上,公共行政組織對集權(quán)化的層級結(jié)構(gòu)也進(jìn)行了改革,改革的重點是強調(diào)放松管制和權(quán)力下放。放松管制和權(quán)力下放意味著“公共行政責(zé)任出現(xiàn)分散和行政人員的自由裁量權(quán)得到增加”[7](P74),對這些自由裁量權(quán)的使用如何進(jìn)行監(jiān)督是從公共行政內(nèi)部到外部各界普遍關(guān)心的問題。在扁平化組織中,管理者為了維持組織的有效運轉(zhuǎn),必須尋找新的控制方式,“管理者必須認(rèn)識到反饋系統(tǒng)的重要性,因為它幫助人們掌握信息但又無須進(jìn)行直接的業(yè)務(wù)控制。必須偵測到那些警告信號,知道需要什么樣的幫助,或者是克服遲鈍或者是應(yīng)對不受人歡迎的趨勢。”[6](P77)
私營企業(yè)依靠財務(wù)數(shù)據(jù)的反饋實施管理控制,而公共行政有效的反饋系統(tǒng)則是問責(zé),如在行政組織重構(gòu)的改革中強調(diào)對工作責(zé)任的明確分配并確定清晰的報告路徑,這進(jìn)一步加強了等級問責(zé)在行政內(nèi)部或行政運行過程中的重要性及作用。其次,從行政人員的選擇配備來看,越來越多的專家和技術(shù)型人才進(jìn)入了行政部門,在行政管理職業(yè)化趨于上升的同時,更加需要相應(yīng)的問責(zé)機制對復(fù)雜的職業(yè)化工作內(nèi)容進(jìn)行控制和了解。以美國為例,一方面,政府功能的擴(kuò)展導(dǎo)致實際中政府工作人員急劇增加,“1960年,美國政府中有880萬名政府雇員。到1990年為止,聯(lián)邦政府的雇員已經(jīng)上升到310.3萬人。在同一時間,州和地方政府的雇員翻了一倍多,達(dá)到1545.2萬人?！绷硪环矫?大量專業(yè)技術(shù)人員紛紛加入政府部門,“我們已經(jīng)看到政府服務(wù)的全面職業(yè)化———老式的政府職員已經(jīng)被科學(xué)家、律師、工程師和持有MBA或MPA學(xué)位的一般管理者所取代。在州和地方政府一級,變化同樣是巨大的。”[2](P26)
公共行政管理在向職業(yè)化方向發(fā)展的同時,也提高了管理的復(fù)雜性,這就增加了行政外部甚至行政內(nèi)部不同部門之間對行政部門工作了解的難度,也同時凸顯了行政部門及其人員對責(zé)任進(jìn)行回應(yīng)的重要性,在職業(yè)化群體的背后,只有通過有效的問責(zé)機制,才能對行政人員的工作進(jìn)行更好的控制和了解。再次,從行政管理方法的改革內(nèi)容來看,是強調(diào)借鑒私營部門的管理工具和管理方法,使行政管理更加復(fù)雜,從而也增加了相應(yīng)的問責(zé)機制建設(shè)的重要性。新公共管理帶來了行政管理方法的重大變化,從戰(zhàn)略規(guī)劃的制定(如采用SWOT分析工具)、績效測評到具體的政府項目外包(如采用招投標(biāo)方法)等,政府的改革是通過具體管理方法的改進(jìn)得以實質(zhì)性的推進(jìn)。如全面質(zhì)量管理(TQM)是私營部門不斷改進(jìn)產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量、擴(kuò)大和占領(lǐng)市場的重要管理方法。從80年代后期,作為改進(jìn)和提高政府部門工作和服務(wù)質(zhì)量的措施,美國各級政府部門開始引入TQM的管理方法,史蒂文•科恩(StevenCohen)在介紹政府全面質(zhì)量管理中雖然為了打消行政人員對復(fù)雜管理分析工具的畏懼,盡可能簡化程序,但也說明作為基本操作手段,行政人員必須掌握五種基本工具:漁骨圖、帕累托圖、流程圖、推移圖和控制圖表的使用方法[8]。
在行政管理方法日趨復(fù)雜的背景下,沒有健全的問責(zé)機制和專業(yè)化評估方法(如審計、政府部門績效評估),外人對行政運作過程和結(jié)果的了解及評價將無從下手。最后,從公共行政社會形象的改革內(nèi)容來看,是強調(diào)以有效清廉的政府形象來贏得社會公眾的支持,因此,在政府部門和社會公眾之間建立起有效的責(zé)任回應(yīng)機制就顯得更為重要。在美國的新公共管理改革運動中,克林頓政府20世紀(jì)90年代提出了“建立成本更少、服務(wù)更好的政府”的行政改革目標(biāo),對聯(lián)邦和地方政府的服務(wù)提出了更高的責(zé)任要求。圍繞政府所追求的目標(biāo),政府和社會各界在兩個方面達(dá)成了共識:一方面是加強政府的責(zé)任(responsi-bility)意識;另一方面是完善行政問責(zé)(accountabili-ty)機制,以確保公共部門對其工作結(jié)果接受質(zhì)詢、承擔(dān)責(zé)任[9]。
二、政府服務(wù)理念的變化與行政問責(zé)動態(tài)性的轉(zhuǎn)變
在傳統(tǒng)的行政問責(zé)機制中,公眾問責(zé)主要依賴于選舉機制,受到選舉周期的影響,公眾對行政直接問責(zé)的實現(xiàn)程度比較低,而在90年代,“以市場為導(dǎo)向的行政改革改變了行政部門及管理者的角色,行政管理者的工作被看作是滿足‘顧客和消費者’需要的市場服務(wù),在這種新的環(huán)境下,公眾問責(zé)的實現(xiàn)程度得到加強?！盵10]公眾開始尋求多種方式參與問責(zé),“公眾和社會團(tuán)體在傳統(tǒng)上是通過投票這樣的垂直問責(zé)(vertical-accountability)方式來參與問責(zé),現(xiàn)在則開始趨向于通過平行問責(zé)(horizontal-account-ability)方式來參與問責(zé)?！盵11]“顧客導(dǎo)向”最顯著的應(yīng)用是上世紀(jì)80年代后期美國和英國的一些地方政府在公共教育領(lǐng)域采用的選擇制度,這一制度隨后在新西蘭等國家得到廣泛應(yīng)用。學(xué)校選擇制度的核心是改革以前的將教育資金劃撥到學(xué)校、學(xué)生定點入校的做法,而將大部分教育經(jīng)費改為按人口進(jìn)行計算,按學(xué)生人數(shù)計算的資金不是撥給學(xué)區(qū),而是撥給家長所選擇的學(xué)校,也就是說,通過教育經(jīng)費按人口計算或教育代幣券的辦法,教育資金是跟著學(xué)生對學(xué)校的選擇走。在這種制度下,學(xué)校面臨著競爭壓力,必須進(jìn)行教學(xué)和管理制度改革,以提高質(zhì)量和滿足學(xué)生及家長需要來爭取學(xué)生,獲得發(fā)展資金。顧客選擇制度類似于私營企業(yè)在競爭中通過提高服務(wù)質(zhì)量來贏得顧客的做法,在公共教育領(lǐng)域獲得成功后隨之應(yīng)用到其他領(lǐng)域,“教育部門并非政府使用顧客選擇制度的惟一部門。例如,在保健、住房、職業(yè)培訓(xùn)、日托以及娛樂項目等,選擇制度也非常普遍?！盵12]
新公共管理所倡導(dǎo)的“顧客導(dǎo)向”的政府服務(wù)理念使得傳統(tǒng)的“責(zé)任政府”更加細(xì)化,要求行政部門和行政人員對問責(zé)作出及時的回應(yīng),其面臨的問責(zé)內(nèi)容也相應(yīng)增加,并由此帶來了不同的問責(zé)形式在行政部門的動態(tài)性的轉(zhuǎn)變。羅美澤克(BarbaraS.Romzek)將其變化特點歸納為4個方面:一是多種問責(zé)形式(等級問責(zé)、法律問責(zé)、職業(yè)問責(zé)和政治問責(zé))同時出現(xiàn)在一個部門的可能性大大增加。二是對同樣的問責(zé)對象來說,當(dāng)其行政行為面臨著不同的方面的行為期待時,他們會發(fā)現(xiàn)面對著不同的問責(zé)要求和問責(zé)主體,“這些期待可能一時強調(diào)等級服從,另一時強調(diào)職業(yè)準(zhǔn)則、法律規(guī)章或社會回應(yīng),行政人員必須隨著這些期望值的變化運用不同的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)去回答相應(yīng)的質(zhì)詢?！盵3](P29)三是來自于不同問責(zé)主體的問責(zé)要求相互之間可能會有沖突。這方面最為突出的是特殊要求與一般制度規(guī)定之間所產(chǎn)生的沖突,“當(dāng)行政人員按規(guī)章制度行事時,他們會難于對來自公眾的一些特殊要求作出回應(yīng)。”[3](P30)四是一種問責(zé)形式內(nèi)容的變化會對其他問責(zé)形式的內(nèi)容產(chǎn)生相應(yīng)的進(jìn)行調(diào)整的影響。如克林頓總統(tǒng)在1993年的12862號行政執(zhí)行令中要求給行政部門的一線管理者更多的自由裁量權(quán)對外部質(zhì)詢給予及時的回應(yīng),這就導(dǎo)致行政部門的主要官員必須對其等級問責(zé)等機制做出相應(yīng)的調(diào)整。新公共管理的變革措施影響到了行政問責(zé)的動態(tài)變化程度和變化趨向,當(dāng)行政管理從傳統(tǒng)的嚴(yán)重依賴制度和程序的管理方法向增加彈性管理、放松管制和借鑒企業(yè)方法轉(zhuǎn)變的時候,“也就意味著行政問責(zé)將從傳統(tǒng)的強調(diào)等級問責(zé)、法律問責(zé)向提高職業(yè)問責(zé)和政治問責(zé)進(jìn)行轉(zhuǎn)變?！盵3](P31)
三、績效評價的變化與行政問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)新的發(fā)展趨勢
政府的治理目標(biāo)和績效評價標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成了行政問責(zé)的主要問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)和問責(zé)內(nèi)容。“在傳統(tǒng)公共管理觀念中,行政問責(zé)主要是關(guān)注對行政投入的監(jiān)督,即監(jiān)督公共部門如何正確地使用行政資金,這種問責(zé)意識曾廣泛地被理論界所接受并在實際中運用。”[9](P1)在新公共管理中,政府的治理目標(biāo)和績效評價標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生了改變,并由此引起了行政問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容的轉(zhuǎn)變,這是新公共管理對行政問責(zé)內(nèi)涵產(chǎn)生的最重要的影響。
對新公共管理績效評價標(biāo)準(zhǔn)變化的原因,戴維•奧斯本在其提出的政府再造的五項戰(zhàn)略中給予了解釋。戴維•奧斯本認(rèn)為,在傳統(tǒng)公共行政中,在政治行政兩分和官僚體制影響下形成了選任官和職業(yè)公務(wù)員隊伍兩個群體,就選任官來看,“由于民選官員一直處于回應(yīng)利益集團(tuán)需求的壓力之中,因而他們關(guān)心只是公共資源消費到什么地方,而不是利用這些公共資源能購買到什么樣的結(jié)果?！本凸珓?wù)員來看,“公共管理者和雇員逐漸只需對遵循公務(wù)員規(guī)章制度負(fù)責(zé)。因此,管理者只要求負(fù)責(zé)遵循這些規(guī)章制度,并負(fù)責(zé)對民選官員所劃撥的資金進(jìn)行開支。幾乎沒有任何人被要求對結(jié)果負(fù)責(zé)。”新公共管理所實行的顧客導(dǎo)向戰(zhàn)略則提出了新的評價標(biāo)準(zhǔn),“顧客戰(zhàn)略通過將一些責(zé)任轉(zhuǎn)向顧客,從而打破了這種模式。它賦予顧客選擇公共服務(wù)提供者的權(quán)力,并為這些組織設(shè)置必須達(dá)到的顧客服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)?！盵12](P43)公共組織對顧客負(fù)責(zé),這就改變了其行為模式,具體來說,顧客導(dǎo)向戰(zhàn)略就是以結(jié)果評價公共管理的績效。新公共管理績效評價標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生變化的同時,也給行政問責(zé)內(nèi)涵帶來了新的影響,并自20世紀(jì)90年代以來引起了許多學(xué)者的關(guān)注。一方面,學(xué)者們認(rèn)為行政問責(zé)已經(jīng)形成了新的標(biāo)準(zhǔn),“新的問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)可以歸納為3點:建立結(jié)果導(dǎo)向型標(biāo)準(zhǔn);關(guān)注于人的發(fā)展;簡化問責(zé)的循環(huán)過程?！盵11](P135)
另一方面,學(xué)者們認(rèn)為行政問責(zé)的內(nèi)容也發(fā)生了改變,“在新公共管理中,行政問責(zé)的內(nèi)涵已經(jīng)不僅限于政府就公共資源的一般管理及使用做出說明,它還包括政府必須圍繞如何有效率和有效果地管理及使用公共資源做出說明并承擔(dān)政策及決策的責(zé)任?！盵13]新公共管理對行政問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容的影響主要表現(xiàn)在“使得問責(zé)重點從行政過程問責(zé)(processaccountability)轉(zhuǎn)向更為重要的行政結(jié)果問責(zé)(resultsaccountability)”[14]在此背景下,一些學(xué)者為了區(qū)別新公共管理階段的行政問責(zé)與傳統(tǒng)公共管理階段的行政問責(zé)在績效評價上的不同,提出了“結(jié)果導(dǎo)向型行政問責(zé)(Results-BasedAccountabilityorOutcome-DrivenAccountability)”的新概念,“這種結(jié)果導(dǎo)向型行政問責(zé)的轉(zhuǎn)變趨勢不僅出現(xiàn)在發(fā)達(dá)國家,而且在一些發(fā)展中國家如巴西、墨西哥、馬來西亞等國家也正在進(jìn)行中?！盵15]對于“結(jié)果導(dǎo)向型行政問責(zé)”的內(nèi)涵,美國學(xué)者豪斯契(KarenHorsch)在哈佛大學(xué)的一項研究報告中進(jìn)行了較為詳細(xì)的解釋,豪斯契認(rèn)為,“在新公共管理觀念中,‘結(jié)果導(dǎo)向型行政問責(zé)’雖然以行政過程為起點,但其關(guān)注點最終落在行政結(jié)果上,它有兩層涵義:一是公共部門必須清楚地向公眾說明,納稅人的錢是否被花在了與公眾生活有關(guān)的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品上;二是行政問責(zé)主體如何能夠更有效率和更有效果地去監(jiān)督公共部門履行這樣一種職責(zé)并能夠及時地糾正公共部門的錯誤以提高其工作成效?！?/p>
豪斯契認(rèn)為“結(jié)果導(dǎo)向型”行政問責(zé)體系的特征表現(xiàn)在5個方面:(1)有明確的行政所要取得的結(jié)果;(2)有清晰的行政結(jié)果是否完成的判斷指標(biāo);(3)有推進(jìn)行政結(jié)果實現(xiàn)的績效評價體系;(4)建立了常規(guī)的相關(guān)資料收集方法;(5)建立了對行政內(nèi)部決策和公眾質(zhì)詢周期性的信息收集和分析體系。[9](P1-2)“結(jié)果導(dǎo)向型行政問責(zé)”在實際執(zhí)行中又具體表現(xiàn)為兩個過程。第一個過程是要求公共部門接受3個方面問題的質(zhì)詢:公共部門工作計劃的預(yù)期工作結(jié)果是什么?工作計劃是如何執(zhí)行的?工作計劃的預(yù)期工作結(jié)果是否被實現(xiàn)?第二個過程是依據(jù)在第一個過程中得到的回應(yīng),要求公共部門繼續(xù)接受三個方面問題的質(zhì)詢:公共部門是否實現(xiàn)了預(yù)期工作結(jié)果的原因何在?哪些意外因素干擾了預(yù)期工作結(jié)果的實現(xiàn)?如何進(jìn)一步改進(jìn)工作以實現(xiàn)預(yù)期工作結(jié)果?由此可見,“結(jié)果導(dǎo)向型行政問責(zé)”的本質(zhì)不是為公共部門的決策提供政策咨詢,而是評估公共部門的工作是否實現(xiàn)了預(yù)期的結(jié)果,在行政問責(zé)內(nèi)涵變化的同時,行政問責(zé)的范式由傳統(tǒng)的“對責(zé)任的回答范式”被重新定義為“期望管理范式”,即“問責(zé)是在公共行政人員和其相關(guān)聯(lián)的授權(quán)群體之間通過相應(yīng)的問責(zé)機制、程序和戰(zhàn)略設(shè)計去傳達(dá)后者的期望。”[16]西方國家從90年代開始興起的政府績效評估就是這種理念在實踐中的具體反映。
四、思考與啟示
行政問責(zé)并非一種單一的制度,而是由等級、職業(yè)、法律和政治問責(zé)構(gòu)成的一個體系[17]。我國行政問責(zé)體系建設(shè)才剛剛起步,在其建設(shè)過程中,新公共管理階段行政問責(zé)所出現(xiàn)的變化特點應(yīng)該值得我們關(guān)注,在把握其發(fā)展趨勢中結(jié)合我國實際,以構(gòu)建更加完善的行政問責(zé)體系。
一是隨著我國公共管理逐步走上法制化建設(shè)軌道和面臨的責(zé)任政府建設(shè)的艱巨任務(wù),行政問責(zé)的重要作用會愈加突出。2005年4月27日頒布的《中華人民共和國公務(wù)員法》為公務(wù)員隊伍的職業(yè)化建設(shè)奠定了法制基礎(chǔ),隨著公務(wù)員職業(yè)化管理水平的提高,公共管理也會更加復(fù)雜,需要相應(yīng)的行政問責(zé)機制對復(fù)雜的職業(yè)化工作內(nèi)容及過程進(jìn)行控制和了解,同時,中國政府已經(jīng)提出了責(zé)任政府的建設(shè)目標(biāo)。從新公共管理改革過程看,在行政改革和責(zé)任政府建設(shè)過程中,必須重視行政問責(zé)的重要作用,缺乏有效的行政問責(zé)機制,責(zé)任政府只能停留在理想化的口號狀態(tài)。同時,要充分認(rèn)識到行政問責(zé)從體系構(gòu)成到具體方法日趨職業(yè)化和復(fù)雜化的趨勢,加強相關(guān)部門(如審計)業(yè)務(wù)水平的提升,研究職業(yè)化的政府部門績效評估方法,以行政問責(zé)建設(shè)推動責(zé)任政府建設(shè),塑造良好的政府形象。
二是隨著社會進(jìn)步和公眾參與社會事務(wù)要求的提高,我國行政部門正面臨著逐漸增加的來自于公眾的監(jiān)督和問責(zé)壓力。公眾參與行政問責(zé)的意愿越強烈,對問責(zé)路徑和方法的要求也更加趨向明晰和具體化,隨著我國改革和發(fā)展的深入推進(jìn),上述現(xiàn)象已經(jīng)逐漸顯現(xiàn),從2003年4月由SARS事件所引發(fā)的社會對“官員問責(zé)制”的廣泛關(guān)注,到此后的價格聽證和醫(yī)療衛(wèi)生、教育改革,公眾關(guān)注的程度越來越深入即是此種趨向的反映。因此,政府部門需要轉(zhuǎn)變觀念,認(rèn)識到行政問責(zé)的增強是社會發(fā)展和公共行政改革的必然結(jié)果,進(jìn)而從行政內(nèi)部和外部的不同途徑加強問責(zé)機制建設(shè),以主動的姿態(tài)做好責(zé)任回應(yīng)工作。
三是要順應(yīng)行政問責(zé)發(fā)展的新趨勢,在我國行政問責(zé)體系建設(shè)中既要重視基礎(chǔ)制度建設(shè),也要把握公共管理改革的方向,突出對行政結(jié)果的問責(zé)機制建設(shè)。當(dāng)前,中國行政問責(zé)體系的構(gòu)建面臨著艱巨的任務(wù):一方面,中國行政問責(zé)建設(shè)實際上仍然處于連行政過程問責(zé)還是剛剛起步的初始階段;另一方面,從新公共管理階段行政問責(zé)變化特點來看,我們又不能僅僅關(guān)注行政過程的問責(zé)機制建設(shè),必須順應(yīng)發(fā)展趨勢,同時考慮行政結(jié)果的問責(zé)機制建設(shè)。因此,我國正在建設(shè)的行政問責(zé)的內(nèi)涵應(yīng)該更多地體現(xiàn)為對公眾權(quán)力的積極保護(hù),其主要功能在于幫助實現(xiàn)公眾所關(guān)注的行政工作結(jié)果,以更好地改善和提高公眾生活的質(zhì)量和水平,推動和諧社會建設(shè)。
四是在我國“結(jié)果導(dǎo)向型”行政問責(zé)體系建設(shè)中,要特別注重有關(guān)環(huán)節(jié)的把握,主要表現(xiàn)在4個方面:
(1)行政問責(zé)不能僅停留在質(zhì)詢過程上,而必須對行政部門工作改進(jìn)產(chǎn)生實質(zhì)性的影響,因此,如何建立一套行之有效的問責(zé)體系就至關(guān)重要。在當(dāng)前,我國要特別重視審計和政府部門績效評估制度建設(shè),從新公共管理發(fā)展過程看,行政問責(zé)在從傳統(tǒng)的注重過程問責(zé)向結(jié)果問責(zé)轉(zhuǎn)變中,“特別重視能夠進(jìn)行量化和指標(biāo)測評的評估方法的建設(shè)”[18];
(2)在行政問責(zé)體系建立過程中,要重視對技術(shù)人員的吸收和對現(xiàn)有人員的培訓(xùn),建立一支符合要求、勝任工作的專業(yè)化人員隊伍是推進(jìn)行政問責(zé)開展的至關(guān)重要的環(huán)節(jié);
在公共管理學(xué)研究的方向中，要想找出新的研究途徑，就必須研究行政學(xué)的內(nèi)容，公共管理的思想主要有以下幾個觀點，一是要作為政府的組織機構(gòu)；二是要以發(fā)現(xiàn)具有實效性的原則和管理方法為重點；三是以執(zhí)行力作為重點；四是在相關(guān)的領(lǐng)域要取得一定的進(jìn)展。無論是從行政的角度去分析，還是從公共管理的方法去分析，都能夠?qū)鹘y(tǒng)的管理方法進(jìn)行革新，能夠?qū)^時的理論做出一定的反應(yīng)，20世紀(jì)60-70年代形成的理論是在行政學(xué)范式的基礎(chǔ)上，還是傳統(tǒng)的行政學(xué)理論，其主要的應(yīng)用對象是官僚體制，是以組織為基礎(chǔ)的，其注重機構(gòu)，在公共管理的過程中過分得講究程序和原則，片面的追求行政效率。在20世紀(jì)70-80年代，公共管理的方法得到了創(chuàng)新，在美國的商學(xué)院進(jìn)行研究，相關(guān)的研究人員發(fā)現(xiàn)了多種不同的公共管理方法，一種是采用政策的方法進(jìn)行管理，還有一種是采用商業(yè)的方法進(jìn)行管理。但是，新的公共管理方法在實踐中也發(fā)現(xiàn)了缺點，管理只是注重政策的制定，但是政策在執(zhí)行方面存在一定的滯后性，而且沒有根據(jù)實際情況進(jìn)行定量的分析，也沒有對重大的政策進(jìn)行設(shè)計。公共管理經(jīng)過幾十年的發(fā)展，已經(jīng)形成了規(guī)模，形成了新的范式。在1991年，公共管理研討會中，將不同的公共管理方法結(jié)合起來，對最新的公共管理成果加以關(guān)注，通過對理論的分析，找出公共管理存在的局限性，并可以針對實際的工作管理，實現(xiàn)了公共管理政策的交流，形成了公共管理的新范式。
2.公共管理的特點
公共管理新范式興起后就展現(xiàn)出了新的特點，主要在公共管理研討會呈現(xiàn)出來，當(dāng)時公共管理研究者們對問題進(jìn)行了深入的討論，相關(guān)的學(xué)者認(rèn)為公共管理是一門全新的學(xué)科，是一種管理的新途徑，其與政策的分析還是存在不同的，而且會在實際的應(yīng)用中得到經(jīng)驗。
2.1拒斥公共行政學(xué)和執(zhí)行分析
公共管理學(xué)從剛研究出來就對公共行政學(xué)和執(zhí)行方面提出了異議，是一種反傳統(tǒng)的研究，大多數(shù)公共管理學(xué)家都不是行政學(xué)家，而且也不是研究政治的，公共管理學(xué)者是來自不同的領(lǐng)域，他們具有廣博的知識，不僅僅局限于行政背景，他們在所學(xué)的知識的基礎(chǔ)上，加以創(chuàng)新，研究出新的理論，他們刻意將公共行政學(xué)和政治學(xué)放在一邊，站在其他的角度去分析公共管理，他們認(rèn)為傳統(tǒng)的公共行政學(xué)對公共管理沒有較大的指導(dǎo)意義，而且在傳統(tǒng)的行政管理學(xué)中描述的內(nèi)容比較晦澀難懂，而且所描述的場景比較消極，不利于人們工作。很多公共管理研究者都是經(jīng)商的，從一定程度上可以說明公共管理學(xué)是從商學(xué)院發(fā)展起來的。
2.2樂觀規(guī)范的研究領(lǐng)域
公共管理學(xué)不同于其他的行政研究，而且二者的政策和目標(biāo)也存在著差別，從而產(chǎn)生的結(jié)果也是不同的，在進(jìn)行執(zhí)行研究的時候，強調(diào)的是對執(zhí)行力的研究，公共管理學(xué)的研究是政府績效的關(guān)鍵。2.3以最高層的管理人員的決策為重點公共管理的執(zhí)行單位是以最高層的管理者為重點的，是由高層管理者制定策略，但是，公共行政學(xué)卻是由部門的管理者來決策的，現(xiàn)在對實踐者起不了太大的作用，而且不能獲得較好的結(jié)果。
2.4通過案例的分析來拓展領(lǐng)域
公共管理在研究的過程中，可以通過數(shù)學(xué)演繹的方法、情景再現(xiàn)的方法將一些案例擺出來，從案例中獲得經(jīng)驗。公共管理的研究者認(rèn)為，不通過案例是很難做出決策的，僅僅通過觀察不能推出管理者所運用的方法。
2.5為管理研究取得與決策研究做貢獻(xiàn)
在公共管理研究中，對政策的分析是十分重要的，這部分內(nèi)容在經(jīng)濟(jì)學(xué)中也是核心內(nèi)容，決策在任何的管理中都是重點問題，通過對成功的政策分析，在管理中要重點對決策進(jìn)行分析，讓單位做出正確的決策，公共管理在實施的過程中，既應(yīng)該注重發(fā)展戰(zhàn)略，又應(yīng)該注重實施的過程，將焦點以外部的形式呈現(xiàn)，要注重管理方法，而且要注重技術(shù)分析，也要結(jié)合實際的政治環(huán)境和市場環(huán)境，而且要著重發(fā)展資深的公共管理人員，在公共管理中，應(yīng)該把握好“公共”一詞的定義，將非營利組織和私人企業(yè)也劃分到其中，注重對理論的分析。公共管理應(yīng)該根據(jù)不同的場合進(jìn)行分析，對實際的應(yīng)用進(jìn)行概括，要提供理論和規(guī)范，要理清管理的脈絡(luò)，可以采用干預(yù)的形式來指導(dǎo)，而且要確保有充分的執(zhí)行能力。在公共管理的過程中，都可以分清事情的因果關(guān)系，然后按照流程對事件進(jìn)行干預(yù)。
3.結(jié)語
關(guān)鍵詞：新公共管理；行政管理；績效管理
一、新公共管理的概念及發(fā)展
新公共管理運動最早起源于英國，1980年，撒切爾政府推行以縮小政府規(guī)模和進(jìn)行“財政管理創(chuàng)新”為中心的改革，隨后又在美國、澳大利亞等國進(jìn)行，并迅速擴(kuò)展到其他西方發(fā)達(dá)國家。新公共管理主張運用工商企業(yè)管理和經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，引入市場競爭機制，來提高公共部門的管理效率和質(zhì)量。與傳統(tǒng)公共管理所依據(jù)的行政二分法理論和官僚制理論不同，新公共管理的理論基礎(chǔ)是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論（公共選擇理論；委托——理論；產(chǎn)權(quán)理論）和治理理論。隨后，人們開始對80年代興起的這場新公共管理運動進(jìn)行總結(jié)，并發(fā)展為新公共管理理論。因為新公共管理的流派較多，并沒有形成一個統(tǒng)一的理論定義。其理論的代表人物主要有英國的克里斯托弗•胡德、美國的戴維•奧斯本(DavidOsborne)和特德•蓋布勒(TedGaebler)以及澳大利亞的歐文•E•休斯等。英國學(xué)者克里斯托弗•胡德是最早為公共管理改革運動進(jìn)行理論概括的學(xué)者，他在1990年首次使用了“新公共管理”一詞。他認(rèn)為，“新公共管理”體現(xiàn)為一種管理主義的過程，包括了七項理論特征(doctrinalcomponents)：公共領(lǐng)域的專業(yè)化管理；明確的目標(biāo)與績效測量標(biāo)準(zhǔn)；強化產(chǎn)出控制；公共部門的分散化；引入競爭機制；對私營部門管理方式的重視；強調(diào)對資源的有效利用和開發(fā)。美國學(xué)者戴維•奧斯本(DavidOsborne)和特德•蓋布勒(TedGaebler)在《改革政府：企業(yè)家精神如何改革著公共部門》一書中將新公共管理改革的原則概括為十個方面：起催化作用的政府——掌舵而不是劃槳；社區(qū)擁有的政府——授權(quán)而不是服務(wù)；競爭性政府——把競爭機制注入提供服務(wù)中去；有使命感的政府——改變照章辦事的組織；講究效果的政府——按效果而不是按投入撥款；受顧客驅(qū)使的政府——滿足顧客的需要,不是官僚政治的需要；有事業(yè)心的政府——有收益而不浪費；有預(yù)見的政府——預(yù)防而不是治療；分權(quán)的政府——從等級制到參與和協(xié)作以市場為導(dǎo)向的政府——通過市場力量進(jìn)行變革。澳大利亞學(xué)者歐文•E•休斯認(rèn)為新公共管理有以下特點：進(jìn)行專業(yè)化管理；對績效的明確標(biāo)準(zhǔn)與測量；對產(chǎn)出控制的重視；轉(zhuǎn)向更激烈的競爭；對私營部門管理實踐方式的重視。由新公共管理理論我們得知，雖然其理論定義沒有統(tǒng)一，但是其核心的思想大致相同：在公共部門中引入競爭機制和私營企業(yè)的管理方法,按照“3E”（Economy經(jīng)濟(jì)、Efficiency效率、Effect效果）的原則，實現(xiàn)公共物品供給的多元化,從而提高公共部門服務(wù)的效率和效果。新公共管理理論的人性假設(shè)為理性“經(jīng)濟(jì)人”；理論基礎(chǔ)是公共選擇理論、委托理論；研究主體是政府、非政府組織、社會團(tuán)體、私營部門；核心訴求是公共服務(wù)供給的卓越績效；實現(xiàn)機制是結(jié)果控制、競爭、激勵；評價標(biāo)準(zhǔn)是追求結(jié)果、顧客評價；提供方式為提供和生產(chǎn)分離，運用市場機制。
二、新公共管理的特點
新公共管理理論主張摒棄公共服務(wù)供給中傳統(tǒng)的官僚制獨占模式，引入各種市場競爭機制；借鑒私營部門的管理技術(shù)與激勵手段；強調(diào)公共服務(wù)中的顧客導(dǎo)向；注重結(jié)果甚于規(guī)則等等，從而以較少的成本實現(xiàn)一個高效的回應(yīng)性的政府。
1.新公共管理理論強調(diào)顧客至上或顧客導(dǎo)向傳統(tǒng)的行政管理抹殺了個人、家庭和社會團(tuán)體的積極性、主動性和創(chuàng)造性，無效率地生產(chǎn)和提供公共物品，扭曲市場法則，對消費者（顧客）提出的要求不敏感，追求整齊劃一的服務(wù)，忽視公共服務(wù)的多樣化；公共物品的生產(chǎn)不是消費者說了算（脫離消費者需求），造成公共物品生產(chǎn)與供給的高成本、低效率和浪費。新公共管理將“顧客至上”思想運用到公共管理中，認(rèn)為政府應(yīng)以顧客或市場為導(dǎo)向，建立服務(wù)型政府。在充滿競爭、顧客取向的體制中，政府必須學(xué)會聆聽顧客的心聲并提供回應(yīng)，通過對社會公民的需求做出回應(yīng)，采取積極的措施，公正、有效地實現(xiàn)公眾的需求和利益。
2.新公共管理理論強調(diào)競爭機制的引入傳統(tǒng)的行政管理將政府當(dāng)做校正市場制度、彌補市場缺陷、克服市場失靈的主體；新公共管理主張用市場的力量來改造政府，在公共部門中引入市場機制，在公共部門與私人部門之間、公共部門機構(gòu)之間展開競爭，以縮小政府規(guī)模，提高公共物品及服務(wù)供給的效率。競爭隨著削減成本的觀念而被引入政府的服務(wù)之中，并被當(dāng)做提高效率的基本途徑。公共部門尤其是公共企業(yè)的私有化、公共項目招標(biāo)以及合同承包等都是引入市場機制的表現(xiàn)，它們也被當(dāng)做縮小政府規(guī)模的基本手段。競爭機制的引入帶來了公共部門服務(wù)的一系列變化，尤其是形成了市場檢驗、優(yōu)勝劣汰的局面。
3.新公共管理理論認(rèn)為，公共組織可以分為四種類型：政策組織、規(guī)制組織、服務(wù)提供組織和服從型組織政策組織和規(guī)制組織負(fù)責(zé)“掌舵”，服務(wù)提供組織和服從型組織負(fù)責(zé)“劃槳”。政府應(yīng)該把“掌舵”放在自己職能的中心位置，集中精力提供合理的制度安排并對其他公共組織的活動加強監(jiān)管。
4.新公共管理理論認(rèn)為，在公共事務(wù)的管理中要有明確的績效標(biāo)準(zhǔn)與正確的績效評估方法新公共管理要求對公共部門管理的公共事務(wù)作出明確的界定，并且要有明確的目標(biāo)，對目標(biāo)的考核要有具體的指標(biāo)，實現(xiàn)目標(biāo)的責(zé)任要落實到具體的部門，并要有對各部門完成任務(wù)的有效監(jiān)督手段，以有效地實現(xiàn)公共事務(wù)管理目標(biāo)。
作者:朱思燦 單位:濰坊工程職業(yè)學(xué)院
參考文獻(xiàn)：
[1]王瑤.新公共管理理論對高校行政管理改革的啟示[J].科技信息,2011（33）,283,298.
[2]戴維•奧斯本,特德•蓋布勒.改革政府：企業(yè)家精神如何改革著公共部門[M].上海：上海譯文出社,2006:1-233.
武漢大學(xué)MPA教育的辦學(xué)成效
武漢大學(xué)MPA教育的基本概況自2001年招收首屆公共管理專業(yè)碩士（MPA）研究生以來，武漢大學(xué)公共管理碩士（MPA）專業(yè)學(xué)位教育中心充分利用武漢大學(xué)優(yōu)越的辦學(xué)條件和豐富的辦學(xué)經(jīng)驗，主動與政府部門合作,努力拓展辦學(xué)空間,為社會提供人才培養(yǎng)服務(wù)。2001年至2015年,已連續(xù)招生2139名，已畢業(yè)學(xué)生1327名。圍繞MPA專業(yè)學(xué)位教育工作，武漢大學(xué)公共管理碩士（MPA）專業(yè)學(xué)位教育中心大力加強師資隊伍建設(shè)，努力改善辦學(xué)條件，不斷深化教學(xué)改革，加大教學(xué)管理力度，教學(xué)質(zhì)量穩(wěn)步提高，MPA研究生的基礎(chǔ)理論和基本技能、創(chuàng)新精神和實踐能力得到很大提升，學(xué)位論文總體質(zhì)量較高，MPA研究生畢業(yè)后的反響普遍較好，人才培養(yǎng)質(zhì)量受到社會廣泛贊譽。武漢大學(xué)MPA教育的辦學(xué)成效第一，MPA研究生素質(zhì)普遍提高。武漢大學(xué)公共管理碩士（MPA）專業(yè)學(xué)位教育緊密切合社會公共管理部門的實際需求并充分利用政治與公共管理學(xué)院公共管理學(xué)科及其他相關(guān)學(xué)科的綜合優(yōu)勢，從培養(yǎng)方案的制定到教學(xué)過程的具體實施，都嚴(yán)格把控MPA培養(yǎng)質(zhì)量關(guān)。學(xué)員通過對公共管理專業(yè)理論的系統(tǒng)學(xué)習(xí)，既夯實了MPA研究生的專業(yè)理論基礎(chǔ)，又增強了運用專業(yè)理論分析和解決實際公共管理問題的能力。第二，MPA學(xué)位論文質(zhì)量高。自首屆MPA研究生撰寫學(xué)位論文起，MPA專業(yè)學(xué)位教育中心就按照學(xué)校有關(guān)規(guī)定及《武漢大學(xué)公共管理碩士（MPA）專業(yè)學(xué)位論文實施細(xì)則》以及《武漢大學(xué)MPA教育中心關(guān)于學(xué)位論文印制規(guī)格的規(guī)定》，嚴(yán)格論文導(dǎo)師遴選程序和論文指導(dǎo)規(guī)范，加強指導(dǎo)，嚴(yán)格答辯，保證質(zhì)量。在全國MPA首批院校中較早地實行了MPA學(xué)位論文匿名評審制度和優(yōu)秀MPA畢業(yè)論文評選制度，加上從2010年武漢大學(xué)研究生院開始的論文重復(fù)率檢測制度，武漢大學(xué)MPA畢業(yè)論文100%參檢，符合要求后進(jìn)入匿名評審程序。正是這些有效的措施保證了武漢大學(xué)90%以上的MPA學(xué)位論文符合選題實踐性強、格式規(guī)范、內(nèi)容充實、理論聯(lián)系實際、有一定的應(yīng)用價值或?qū)W術(shù)水平的要求。第三，MPA畢業(yè)生質(zhì)量高。自開辦公共管理碩士（MPA）專業(yè)學(xué)位教育以來，武漢大學(xué)在招生錄取工作中始終堅持“質(zhì)量第一、寧缺毋濫”的基本原則，每屆MPA研究生的錄取分?jǐn)?shù)線都確定在與武漢大學(xué)在全國高校綜合實力排名相稱的水平上。MPA專業(yè)學(xué)位教育中心始終堅持質(zhì)量第一并且嚴(yán)格教學(xué)管理、規(guī)范培養(yǎng)程序，在已畢業(yè)的MPA研究生中，有相當(dāng)一部分通過公共管理碩士（MPA）專業(yè)學(xué)位教育的系統(tǒng)學(xué)習(xí)和訓(xùn)練增強了工作能力并提高了管理水平，進(jìn)而在事業(yè)上取得了顯著進(jìn)步，他們中獲得提拔任用者有之，研究成果受到有關(guān)部門重視和采納者有之，更有不少的MPA研究生考取博士研究生繼續(xù)深造。
武漢大學(xué)MPA教育的主要辦學(xué)特點
辦學(xué)目標(biāo)思路清晰，學(xué)科基礎(chǔ)優(yōu)勢明顯武漢大學(xué)公共管理碩士（MPA）專業(yè)學(xué)位教育的培養(yǎng)目標(biāo)是：培養(yǎng)德、智、能、體全面發(fā)展、適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求、能熟練從事政府部門及非政府公共機構(gòu)管理的高層次、應(yīng)用型專門人才。針對上述目標(biāo)，學(xué)校明確了公共管理碩士（MPA）專業(yè)學(xué)位教育的辦學(xué)思路，即依靠學(xué)校力量、依托所在學(xué)院，面向?qū)嶋H部門、服務(wù)地方建設(shè)，發(fā)揮學(xué)科優(yōu)勢、打造特色方向，強化教學(xué)管理、保證培養(yǎng)質(zhì)量，拓展辦學(xué)空間、穩(wěn)步創(chuàng)新發(fā)展。武漢大學(xué)公共管理學(xué)科教育有著優(yōu)良的傳統(tǒng)和深厚的基礎(chǔ)，積累了較為雄厚的教育資源，教育教學(xué)質(zhì)量深受社會贊譽。
辦學(xué)組織保障有力，管理制度建立完善
武漢大學(xué)MPA教育的辦學(xué)成效
武漢大學(xué)MPA教育的基本概況自2001年招收首屆公共管理專業(yè)碩士(MPA)研究生以來,武漢大學(xué)公共管理碩士(MPA)專業(yè)學(xué)位教育中心充分利用武漢大學(xué)優(yōu)越的辦學(xué)條件和豐富的辦學(xué)經(jīng)驗,主動與政府部門合作,努力拓展辦學(xué)空間,為社會提供人才培養(yǎng)服務(wù)。2001年至2015年,已連續(xù)招生2139名,已畢業(yè)學(xué)生1327名。圍繞MPA專業(yè)學(xué)位教育工作,武漢大學(xué)公共管理碩士(MPA)專業(yè)學(xué)位教育中心大力加強師資隊伍建設(shè),努力改善辦學(xué)條件,不斷深化教學(xué)改革,加大教學(xué)管理力度,教學(xué)質(zhì)量穩(wěn)步提高,MPA研究生的基礎(chǔ)理論和基本技能、創(chuàng)新精神和實踐能力得到很大提升,學(xué)位論文總體質(zhì)量較高,MPA研究生畢業(yè)后的反響普遍較好,人才培養(yǎng)質(zhì)量受到社會廣泛贊譽。武漢大學(xué)MPA教育的辦學(xué)成效第一,MPA研究生素質(zhì)普遍提高。武漢大學(xué)公共管理碩士(MPA)專業(yè)學(xué)位教育緊密切合社會公共管理部門的實際需求并充分利用政治與公共管理學(xué)院公共管理學(xué)科及其他相關(guān)學(xué)科的綜合優(yōu)勢,從培養(yǎng)方案的制定到教學(xué)過程的具體實施,都嚴(yán)格把控MPA培養(yǎng)質(zhì)量關(guān)。學(xué)員通過對公共管理專業(yè)理論的系統(tǒng)學(xué)習(xí),既夯實了MPA研究生的專業(yè)理論基礎(chǔ),又增強了運用專業(yè)理論分析和解決實際公共管理問題的能力。第二,MPA學(xué)位論文質(zhì)量高。自首屆MPA研究生撰寫學(xué)位論文起,MPA專業(yè)學(xué)位教育中心就按照學(xué)校有關(guān)規(guī)定及《武漢大學(xué)公共管理碩士(MPA)專業(yè)學(xué)位論文實施細(xì)則》以及《武漢大學(xué)MPA教育中心關(guān)于學(xué)位論文印制規(guī)格的規(guī)定》,嚴(yán)格論文導(dǎo)師遴選程序和論文指導(dǎo)規(guī)范,加強指導(dǎo),嚴(yán)格答辯,保證質(zhì)量。在全國MPA首批院校中較早地實行了MPA學(xué)位論文匿名評審制度和優(yōu)秀MPA畢業(yè)論文評選制度,加上從2010年武漢大學(xué)研究生院開始的論文重復(fù)率檢測制度,武漢大學(xué)MPA畢業(yè)論文100%參檢,符合要求后進(jìn)入匿名評審程序。正是這些有效的措施保證了武漢大學(xué)90%以上的MPA學(xué)位論文符合選題實踐性強、格式規(guī)范、內(nèi)容充實、理論聯(lián)系實際、有一定的應(yīng)用價值或?qū)W術(shù)水平的要求。第三,MPA畢業(yè)生質(zhì)量高。自開辦公共管理碩士(MPA)專業(yè)學(xué)位教育以來,武漢大學(xué)在招生錄取工作中始終堅持“質(zhì)量第一、寧缺毋濫”的基本原則,每屆MPA研究生的錄取分?jǐn)?shù)線都確定在與武漢大學(xué)在全國高校綜合實力排名相稱的水平上。MPA專業(yè)學(xué)位教育中心始終堅持質(zhì)量第一并且嚴(yán)格教學(xué)管理、規(guī)范培養(yǎng)程序,在已畢業(yè)的MPA研究生中,有相當(dāng)一部分通過公共管理碩士(MPA)專業(yè)學(xué)位教育的系統(tǒng)學(xué)習(xí)和訓(xùn)練增強了工作能力并提高了管理水平,進(jìn)而在事業(yè)上取得了顯著進(jìn)步,他們中獲得提拔任用者有之,研究成果受到有關(guān)部門重視和采納者有之,更有不少的MPA研究生考取博士研究生繼續(xù)深造。
武漢大學(xué)MPA教育的主要辦學(xué)特點
辦學(xué)目標(biāo)思路清晰,學(xué)科基礎(chǔ)優(yōu)勢明顯武漢大學(xué)公共管理碩士(MPA)專業(yè)學(xué)位教育的培養(yǎng)目標(biāo)是:培養(yǎng)德、智、能、體全面發(fā)展、適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求、能熟練從事政府部門及非政府公共機構(gòu)管理的高層次、應(yīng)用型專門人才。針對上述目標(biāo),學(xué)校明確了公共管理碩士(MPA)專業(yè)學(xué)位教育的辦學(xué)思路,即依靠學(xué)校力量、依托所在學(xué)院,面向?qū)嶋H部門、服務(wù)地方建設(shè),發(fā)揮學(xué)科優(yōu)勢、打造特色方向,強化教學(xué)管理、保證培養(yǎng)質(zhì)量,拓展辦學(xué)空間、穩(wěn)步創(chuàng)新發(fā)展。武漢大學(xué)公共管理學(xué)科教育有著優(yōu)良的傳統(tǒng)和深厚的基礎(chǔ),積累了較為雄厚的教育資源,教育教學(xué)質(zhì)量深受社會贊譽。
辦學(xué)組織保障有力,管理制度建立完善
隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的確立和各項法律法規(guī)的日益完備，企業(yè)在經(jīng)營、管理活動中涉及法律的事務(wù)越來越多，企業(yè)法律事務(wù)工作也日顯重要。因此，一些有遠(yuǎn)見的企業(yè)和企業(yè)家對企業(yè)的法律事務(wù)工作也格外重視。他們不僅聘請專業(yè)律師擔(dān)任企業(yè)的法律顧問，甚至還成立專門的法律事務(wù)部門，聘用專業(yè)法律人員處理企業(yè)的法律事務(wù)，維護(hù)企業(yè)的合法權(quán)益。
法律與企業(yè)經(jīng)營、管理的關(guān)系
企業(yè)經(jīng)營、管理等活動與國家法律有著十分密切的關(guān)系，主要體現(xiàn)在：
一、依法治國已經(jīng)作為國家的基本方針寫進(jìn)了《憲法》。在現(xiàn)代法制社會，國家對社會的管理主要通過各種法律法規(guī)的實施來實現(xiàn)。企業(yè)作為國家經(jīng)濟(jì)活動的基本主體，必然也在國家法律法規(guī)調(diào)整的范圍之列，受國家法律法規(guī)的約束。企業(yè)的經(jīng)營、管理活動，必須在國家法律法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行。
二、市場經(jīng)濟(jì)是建立在各經(jīng)濟(jì)主體相互平等的基礎(chǔ)上的。各平等經(jīng)濟(jì)主體之間相互關(guān)系的調(diào)整，主要依靠國家的法律法規(guī)，所以說所謂市場經(jīng)濟(jì)也即法制經(jīng)濟(jì)。參與市場經(jīng)濟(jì)的企業(yè)，如果不知法，不懂法，就有可能在不知不覺之間因違法而受到法律的制裁，同時在企業(yè)的合法權(quán)益受到不法侵害時，也往往會由于不懂法而錯失依法維護(hù)企業(yè)合法權(quán)益的機會。而知法守法的企業(yè)，則完全可以依法維護(hù)企業(yè)的合法權(quán)益，使之免受任何不法侵害。
三、企業(yè)經(jīng)營、管理的整個過程，從宏觀上看，也可以理解為即各種經(jīng)濟(jì)合同的談判、簽訂、履行、解決糾紛的過程。企業(yè)的經(jīng)營目標(biāo)，主要依賴各個經(jīng)濟(jì)合同的正常、實際履行來實現(xiàn)。而各個經(jīng)濟(jì)合同的談判、簽訂、履行、和糾紛的處理，均必須符合國家的法律法規(guī)。
四、企業(yè)依法簽訂的經(jīng)濟(jì)合同，是確立企業(yè)在經(jīng)濟(jì)活動中的權(quán)利和義務(wù)的具有法律約束力的協(xié)議，也是企業(yè)實現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)目的、解決經(jīng)濟(jì)糾紛的重要依據(jù)，所以，經(jīng)濟(jì)合同也可以理解為是國家法律法規(guī)在該企業(yè)的具體延伸。簽訂經(jīng)濟(jì)合同，對企業(yè)來說如同立法一樣重要。所以，企業(yè)在經(jīng)濟(jì)活動中，如缺乏必要的法律知識或?qū)I(yè)的法律工作者的參與，經(jīng)濟(jì)合同簽訂不好，企業(yè)的經(jīng)濟(jì)目的也往往難以順利實現(xiàn)。
企業(yè)法律事務(wù)工作的特點
企業(yè)作為國家法律調(diào)整的對象，企業(yè)法律事務(wù)工作必然有著不同于國家司法機關(guān)的自身的特點：
一、企業(yè)法律事務(wù)工作的內(nèi)容主要體現(xiàn)在以下三個方面：
1、企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)重大決策過程中的法律事務(wù)。包括企業(yè)的設(shè)立，投資項目的選擇、談判，重大經(jīng)濟(jì)合同的簽訂，企業(yè)的改制、上市，企業(yè)重大問題、突發(fā)問題的處理等。主要涉及企業(yè)法、投資法、公司法、合同法、金融法等內(nèi)容。
2、企業(yè)經(jīng)營、管理過程中的法律事務(wù)。如企業(yè)規(guī)章制度的制定，勞動人事的管理，經(jīng)濟(jì)合同的管理，金融稅收的處理等等，均不同程度地涉及到相關(guān)的法律問題。
3、解決各種經(jīng)濟(jì)、民事糾紛過程中的法律事務(wù)。除經(jīng)濟(jì)、民事糾紛涉及的有關(guān)經(jīng)濟(jì)、民事法律問題外，還有關(guān)于仲裁、訴訟、執(zhí)行等程序性法律問題。
二、企業(yè)法律事務(wù)工作不享有任何的執(zhí)法的權(quán)力，而是著重與知法守法，防止發(fā)生法律沖突，依法維護(hù)企業(yè)的合法權(quán)益。
三、企業(yè)法律事務(wù)工作主要以預(yù)防為主，以避免發(fā)生法律糾紛為目標(biāo)，其次才是依法解決、處理已發(fā)生的法律糾紛。
四、企業(yè)法律事務(wù)工作涉及面廣，涉及的部門、人員較多，涉及的工作內(nèi)容復(fù)雜，企業(yè)法律事務(wù)往往處于配角地位，帶有服務(wù)性質(zhì)，所以要求企業(yè)法律事務(wù)工作人員除必須掌握全面的法律知識外，還必須有高度的服務(wù)意識和良好的協(xié)作精神、奉獻(xiàn)精神。
企業(yè)法律事務(wù)工作的功能
企業(yè)法律事務(wù)工作的功能主要三項：
一、預(yù)防功能
通過為企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行重大決策提供法律意見，就企業(yè)經(jīng)營、管理活動中有關(guān)法律問題提供法律意見，參與、協(xié)助企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)和員工的有關(guān)工作，起草、審查企業(yè)的經(jīng)濟(jì)合同和有關(guān)法律事務(wù)文書，解答企業(yè)職工的法律咨詢等，使企業(yè)依法進(jìn)行各項經(jīng)營、管理活動，防止出現(xiàn)違法行為和各種法律漏洞，預(yù)防企業(yè)發(fā)生法律糾紛，避免企業(yè)經(jīng)濟(jì)損失。
二、挽救功能
在企業(yè)發(fā)生法律糾紛或企業(yè)合法權(quán)益受到侵害時，通過企業(yè)進(jìn)行協(xié)商、調(diào)解、仲裁、訴訟等活動，依法維護(hù)企業(yè)的合法權(quán)益，避免或挽回企業(yè)的經(jīng)濟(jì)損失。
三、宣傳教育功能
關(guān)鍵詞：公共管理；人力資源管理；服務(wù)創(chuàng)新；評價體系
公共管理部門人力資源管理在當(dāng)今社會是較為普遍的一種管理形式。隨著時代的發(fā)展，社會對人才綜合能力的要求越來越高。因此，掌握公共管理部門人力資源管理可以有效地為社會提供相應(yīng)的人才基礎(chǔ)，進(jìn)而可以促進(jìn)社會的發(fā)展。當(dāng)前時代背景下，隨著我國政府服務(wù)逐漸增強，并且政府越來越重視市場的作用，公共管理部門人力資源管理也越來越受到關(guān)注。如何做好公共管理部門人力資源管理也逐漸成為重中之重。
一、公共管理部門人力資源管理的特點
公共管理部門人力資源管理可以有效地為社會提供相應(yīng)的人才資源的保障，但公共管理部門不同于其他的部門，其具有鮮明的特性。只有充分把握公共管理部門人力資源管理方面的特點，才能對公共管理部門人力資源管理進(jìn)行進(jìn)一步的了解，進(jìn)而更好地應(yīng)用于社會管理之中。因此，做好公共管理部門人力資源管理對社會具有重要的意義。下面就來看看在當(dāng)前時代背景下公共管理部門人力資源管理的相關(guān)特點。
（一）公共性
公共管理部門作為公眾性的部門，這與企業(yè)的私人性質(zhì)不同，公共管理部門人力資源管理具有較強的公共性。在我國，任何公共管理的部門都必須堅持將人民大眾的利益放在首位，要時刻去保障人民大眾的利益。公共管理部門人力資源管理同樣也必須要去不斷地關(guān)注社會的需求，不斷地爭取為社會提供更好的公眾服務(wù)。公共管理部門人力資源管理要著眼于社會全局，關(guān)注社會上大多數(shù)人民的利益需求，并且也要將提高人民的生活質(zhì)量以及生活水平作為重要的關(guān)注點，不能與私人企業(yè)一樣，將追逐利益作為存在的唯一目標(biāo)。公共管理部門人力資源管理應(yīng)該有明確的價值觀以及行為理念，不斷借鑒其他管理方式的有益成分。在公共管理部門人力資源管理的過程之中，應(yīng)該不斷的去使社會各類人才都受到公平公正待遇，不應(yīng)該有性別、年齡以及種族方面的差異。相比于企業(yè)一味去追求工作效率的情況，公共管理部門人力資源管理應(yīng)該更加強調(diào)公平，更加關(guān)注從業(yè)人員的政治思想素養(yǎng)以及道德水平，從這些方面可以更好地去了解公共管理部門人力資源管理的公共性。
（二）服務(wù)性
公共部門和政府所擁有的功能大體相同，都必須要注重公共部門的服務(wù)屬性。公共管理部門必須要關(guān)注社會上絕大多數(shù)人員的利益，而服務(wù)屬性也可以體現(xiàn)在多種不同的形式上，可以提供相應(yīng)的產(chǎn)品服務(wù)。相比較一般的企業(yè)，公共管理部門人力資源管理不能一味滿足于自己利益追求，而是應(yīng)該不斷地去為社會謀利益，在加強對人力資源進(jìn)行管理的過程之中，不斷的去增強相關(guān)人員的管理和服務(wù)素質(zhì)，更好地去為人民服務(wù)，從而更好地去保障社會全體成員的利益，不斷的促進(jìn)社會的發(fā)展，更進(jìn)一步推動社會的進(jìn)步。
（三）透明性
公共管理部門人力資源管理不同于一般企業(yè)管理的重要特性就是具有透明性。一般的企業(yè)無論是管理模式，還是財產(chǎn)股東狀況一般都保持著相對隱秘的狀態(tài)，一般不會對社會成員進(jìn)行公布。而公共管理部門人力資源管理不同于這些企業(yè)，由于這些公共管理部門具有相對較為公開的屬性，也就必然要求公共管理具有透明性。由于它所依靠的一般也是涉及公共財產(chǎn)與利益的相關(guān)資源，有些更是關(guān)系著國家全體公民的相關(guān)利益，因此，必須要對全體公民負(fù)責(zé)，受到公民的監(jiān)督。在一般狀況下，企業(yè)與公共部門具有較大不同，企業(yè)在人力資源管理方面一般是作為商業(yè)機密的，更不會向社會進(jìn)行公開，而如果公共管理部門人力資源管理不透明的話，極易造成權(quán)利的濫用，進(jìn)而也會影響社會絕大多數(shù)人的利益。公共管理部門人力資源管理的透明性可以有效地促進(jìn)人力資源管理方面的公平。同時，公共管理部門人力資源管理的透明性同樣也可以促進(jìn)管理的公平性，進(jìn)而促進(jìn)公共管理部門的進(jìn)一步發(fā)展。
（四）相對穩(wěn)定性
公共管理部門由于主要依附于社會資源和政府部門，因此，其結(jié)構(gòu)與管理模式也是相對穩(wěn)定，很少會有改變。一方面，公共管理部門人力資源管理保持相對穩(wěn)定性可以對相關(guān)從業(yè)人員的行為方式進(jìn)行有效的監(jiān)管，并對他們的行為進(jìn)行一些合理的預(yù)期，則在一定程度上也有利于體現(xiàn)公共管理部門人力資源管理的公開性以及透明性原則，并且逐漸促進(jìn)公共管理部門的公平與發(fā)展。但是從另一方面而言，公共管理部門可能會長期處于這種結(jié)構(gòu)下，很難再去有什么突破，一旦出現(xiàn)問題，可能會造成一系列難于解決的問題，要想轉(zhuǎn)變其相應(yīng)的社會職能，難以實現(xiàn)動態(tài)性的監(jiān)管，并且也是缺乏靈活性，只能使這些人力資源管理按部就班的進(jìn)行，而不能去保持更大的活力。
二、公共管理部門人力資源管理的改進(jìn)對策
公共管理部門人力資源管理對社會具有相當(dāng)?shù)淖饔茫梢杂行У卮龠M(jìn)公共管理部門的發(fā)展，進(jìn)而更好地為更多人服務(wù)，不斷地促進(jìn)社會公平。同時有利于社會成員進(jìn)行監(jiān)督，利于形成相對公平公正的社會氛圍。公共管理部門的相對穩(wěn)定性的特征也在一定程度上帶來了公共管理部門人力資源管理的相關(guān)弊端，因此，必須要進(jìn)一步對公共管理進(jìn)行相應(yīng)的改進(jìn)，才能進(jìn)一步促進(jìn)公共管理部門人力資源管理的發(fā)展。下面就來具體討論一下公共管理部門人力資源管理的改進(jìn)措施。
（一）培養(yǎng)更為全面的管理人才
在當(dāng)前時代背景下，社會對綜合素質(zhì)較好的人才需求越來越高。隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，社會也在繼續(xù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的改革；雖然社會對人才的需求較高，但當(dāng)前我國的人才結(jié)構(gòu)并不合理，因此，必須要解決好人才結(jié)構(gòu)的矛盾，才能進(jìn)一步促進(jìn)公共管理的發(fā)展，進(jìn)而推動社會進(jìn)步。同時，雖然近些年來，我國大力普及教育，使人才素質(zhì)得到很大的提升，但部分人才還是不能滿足社會的需求。因此，必須要去嚴(yán)格進(jìn)行公共管理部門人力資源管理的改革，逐步推進(jìn)管理工作的規(guī)范化、制度化，不斷地增強相關(guān)從業(yè)人員的公眾服務(wù)意識，并且不斷地增強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不斷提供管理部門人才的發(fā)展空間，從而使公共部門更好的留住人才；同時也要不斷地創(chuàng)新機制去公平公正的選拔人才，從而不斷地促進(jìn)人力管理的發(fā)展。
（二）堅持創(chuàng)新
只有不斷的堅持創(chuàng)新，才能更好地促進(jìn)公共管理部門人力資源管理的進(jìn)一步發(fā)展。首先，必須要創(chuàng)新管理理念，使管理人才逐漸適應(yīng)正在高度發(fā)展的世界，并且不斷促使相關(guān)從業(yè)人員去轉(zhuǎn)變思想觀念，更好地促進(jìn)管理的科學(xué)化以及規(guī)范化。其次，相關(guān)從業(yè)人員也應(yīng)該不斷地學(xué)習(xí)，并且要增強創(chuàng)新意識，不斷的推進(jìn)管理的進(jìn)一步深化，進(jìn)而可以更好地培養(yǎng)具有創(chuàng)新意識的開發(fā)型人才，從而為社會提供更為充足的人才保障；最后，也應(yīng)該不斷的去總結(jié)經(jīng)驗，創(chuàng)新管理形式，借鑒企業(yè)管理之中的有益經(jīng)驗，從而不斷使公共管理部門更具活力，逐漸形成一個具有創(chuàng)新意識的氛圍。只有不斷的加強創(chuàng)新，才能使人力資源管理更好地得到發(fā)展，進(jìn)而為社會提供更多的創(chuàng)新型人才，為中國改革提供更多的后備人才，從而進(jìn)一步促進(jìn)中國社會的發(fā)展。
（三）完善相關(guān)的考核評價體系
在考核人才的過程之中，必須要有一定的標(biāo)準(zhǔn)，對相關(guān)從業(yè)人員進(jìn)行考核，以便更好地去使管理人才發(fā)揮自己的創(chuàng)造力。在這個過程之中，應(yīng)該不斷的去借鑒西方先進(jìn)國家的管理經(jīng)驗，有針對性的去完善人力管理制度，爭取做到在多方面對相關(guān)從業(yè)人員進(jìn)行考核，例如在政治思想上，要堅持為人民服務(wù)的原則，同時，也要忠實的去貫徹黨的領(lǐng)導(dǎo)方針和政策，堅持自身的職業(yè)道德，嚴(yán)厲杜絕、權(quán)錢交易等腐敗行為，使公共管理部門人力資源管理者逐漸保持清廉的品行，嚴(yán)于律己，從而認(rèn)真負(fù)責(zé)的做好工作，也要不斷增強競爭意識。同時，相關(guān)從業(yè)人員也要努力提高自身的能力和綜合素養(yǎng)，增強自身的分析能力以及表達(dá)能力，促使從業(yè)人員以更高的素質(zhì)水準(zhǔn)去逐步推進(jìn)政府的發(fā)展，更好地推動政府職能的轉(zhuǎn)變，從而更好地推動社會的發(fā)展。
三、總結(jié)
隨著社會生產(chǎn)力的發(fā)展，公共管理部門人力資源管理的改革也是大勢所趨。公共管理部門人力資源管理由于具有公共性，關(guān)系著社會絕大多數(shù)成員的利益，因此，必須要保證公共管理的透明性，以便使人才資源的管理更加公平公正，在此過程之中不斷地去增強公共管理部門的服務(wù)性，增強相關(guān)人員的服務(wù)意識與創(chuàng)新意識，進(jìn)而促進(jìn)公共管理部門人力資源管理的進(jìn)一步革新。但是，由于公共管理部門人力資源管理具有相對穩(wěn)定性，在保持公共管理部門穩(wěn)定的同時，也很容易阻礙從業(yè)人員進(jìn)行進(jìn)一步創(chuàng)新的行為，因此，必須要不斷地培養(yǎng)更專業(yè)的管理人才，堅持不斷進(jìn)行創(chuàng)新，使公共管理部門更具活力，同時也要不斷地去完善相關(guān)的考核評價體系，促進(jìn)政府職能的不斷轉(zhuǎn)變，從而更好地推進(jìn)社會的發(fā)展。
作者:王增麗 單位:安陽縣發(fā)展和改革委員會
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