時(shí)間：2023-04-06 18:46:27
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一、理論學(xué)術(shù)界關(guān)注的重點(diǎn)及分歧
對(duì)中國(guó)社會(huì)保障改革問題的研究，理論學(xué)術(shù)界關(guān)注的重點(diǎn)與政府關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域基本一致，并伴隨著中國(guó)社會(huì)保障改革的推進(jìn)而發(fā)展。目前討論的熱點(diǎn)如下：
1.中國(guó)社會(huì)保障體系的建設(shè)。在改革傳統(tǒng)社會(huì)保障制度的背景下，如何看待社會(huì)保障制度？中國(guó)需不需要建設(shè)一個(gè)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系？如何建立一個(gè)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系？理論學(xué)術(shù)界對(duì)這些基本問題的看法客觀上存在著分歧。不過，絕大多數(shù)學(xué)者對(duì)社會(huì)保障制度持肯定態(tài)度，認(rèn)為社會(huì)保障制度不僅是必要的制度安排，而且是利國(guó)利民的十分重要的制度安排。長(zhǎng)期從事中國(guó)社會(huì)保障問題研究的宋曉梧、馮蘭瑞、鄭功成、何平、胡鞍鋼等多數(shù)專家、學(xué)者均主張中國(guó)應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的社會(huì)保障體系，將中國(guó)新型社會(huì)保障體系發(fā)展成為一個(gè)多層次的體系亦已成為學(xué)術(shù)界與政策層面絕大多數(shù)人的共識(shí)；但也有陳平等人對(duì)社會(huì)保障制度基本上持否定態(tài)度，認(rèn)為“建立統(tǒng)一的社會(huì)保障體系是短視國(guó)策”。
在贊成建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系前提下，不同學(xué)者的具體看法亦不盡一致。劉福垣主張大一統(tǒng)論，即以國(guó)家財(cái)政為基礎(chǔ)，提出應(yīng)盡快統(tǒng)一全國(guó)社會(huì)保障體系，并將農(nóng)民納入這一體系之中，宋曉梧是城鄉(xiāng)有別論，他將建立城鄉(xiāng)有別的社會(huì)保障體系列為中國(guó)社會(huì)保障改革的中長(zhǎng)期目標(biāo)；馮蘭瑞主張盡快通過實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌來過渡到全國(guó)統(tǒng)一；何平堅(jiān)持長(zhǎng)期持續(xù)發(fā)展論，認(rèn)為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)“需要一個(gè)艱苦的長(zhǎng)期過程，這個(gè)過程大約需要30-50年”鄭功成則是漸進(jìn)統(tǒng)一論，他認(rèn)為需要在化解養(yǎng)老保險(xiǎn)歷史債務(wù)、降低社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)率、強(qiáng)化國(guó)家財(cái)政與勞動(dòng)者個(gè)人的責(zé)任并縮小地區(qū)發(fā)展不平衡的差距的條件下，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系建設(shè)。
與此同時(shí)，在探討社會(huì)保障體系問題時(shí)，必然涉及到對(duì)社會(huì)保障制度如何界定的問題。國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界主要有三種觀點(diǎn)：一是大社會(huì)保障論，認(rèn)為社會(huì)保障制度包括社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)與社會(huì)福利等各種保障國(guó)民生活系統(tǒng)的總稱，這一界定最早是由民政部在20世紀(jì)80年代中期確立的，以后成為官方的正式界定，并為理論學(xué)術(shù)界絕大多數(shù)人所認(rèn)同；一是大社會(huì)福利論，認(rèn)為社會(huì)福利制度不僅不應(yīng)當(dāng)納入中國(guó)社會(huì)保障體系，而且社會(huì)福利制度應(yīng)當(dāng)包括社會(huì)保障體系、社會(huì)救助體系和社會(huì)福利服務(wù)體系，這一觀點(diǎn)主要是竇玉沛、尚曉援等的新主張；鄭功成在贊同大社會(huì)保障制度論的同時(shí)，則提出應(yīng)當(dāng)分理論與制度層面來展開討論，即在理論上探討社會(huì)保障與社會(huì)福利的差別具有必要性，但在制度層面上尊重已經(jīng)約定俗成的界定并無問題。上述討論并非純學(xué)術(shù)探討，而是隱含著重新界定中國(guó)社會(huì)保障與社會(huì)福利政策體系及框架之爭(zhēng)。
2.中國(guó)社會(huì)保障改革優(yōu)先考慮的領(lǐng)域。中國(guó)的社會(huì)保障制度改革是全方位改革，但受各種因素的限制，客觀上不可能全方位推進(jìn)，因此，優(yōu)先考慮哪些制度變革是改革進(jìn)程中必須抉擇的問題，理論學(xué)術(shù)界已有的成果表明在這一方面存在著明顯的分歧。
由于城鎮(zhèn)改革尤其是國(guó)有企業(yè)改革是整個(gè)改革事業(yè)的重心所在，與之相關(guān)的社會(huì)保險(xiǎn)制度改革亦成為最引人關(guān)注的問題，它反映在理論學(xué)術(shù)界就是絕大多數(shù)論著均著眼于社會(huì)保險(xiǎn)制度尤其是其中的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，在中國(guó)人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院承辦的書報(bào)資料復(fù)印雜志《社會(huì)保障制度》的備選文章中，研究社會(huì)保險(xiǎn)改革的論文約占總數(shù)的60%以上。在眾多研究者的論著中，社會(huì)保險(xiǎn)事實(shí)上成為中國(guó)社會(huì)保障制度改革必須優(yōu)先考慮的問題。這種傾向與國(guó)家近十多年來對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)改革的特別重視及社會(huì)保險(xiǎn)改革在整個(gè)社會(huì)保障制度改革中的特殊地位基本一致。
在大多數(shù)學(xué)者主張優(yōu)先考慮社會(huì)保險(xiǎn)改革時(shí)，也有部分學(xué)者對(duì)此并不完全贊同。景天魁、楊團(tuán)等人在其有關(guān)著作及論文中提出基礎(chǔ)整合的社會(huì)保障模式，就強(qiáng)調(diào)以最低生活保障、社區(qū)保障為重點(diǎn)而不是以社會(huì)保險(xiǎn)為重心來構(gòu)建中國(guó)社會(huì)保障制度；唐鈞亦特別強(qiáng)調(diào)社會(huì)救助是中國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)的重中之重。
鄭功成則從全球范圍出發(fā)，將社會(huì)保障發(fā)展進(jìn)程劃分為以社會(huì)救助為核心的社會(huì)救助型社會(huì)保障階段、以社會(huì)保險(xiǎn)為主體的社會(huì)保險(xiǎn)型社會(huì)保障階段和以社會(huì)福利為重點(diǎn)的社會(huì)福利型社會(huì)保障階段，他認(rèn)為中國(guó)正處于一個(gè)特殊時(shí)期，它既需要著重考慮社會(huì)保險(xiǎn)制度改革，又必須以改造和完善社會(huì)救助制度為基礎(chǔ)，同時(shí)還面臨著如何滿足社會(huì)成員日益增長(zhǎng)的社會(huì)福利需求問題，從而主張整體協(xié)調(diào)發(fā)展。
3.政府在新型社會(huì)保障制度中的責(zé)任。有的論者將其提高到憲法所確定的權(quán)益保障層面強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任，有的論者則強(qiáng)調(diào)個(gè)人及家庭應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起自己的責(zé)任，主流的觀點(diǎn)則是建立社會(huì)保障責(zé)任共擔(dān)機(jī)制，即政府、企業(yè)、個(gè)人乃至社會(huì)均應(yīng)當(dāng)分擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。例如，劉福垣就認(rèn)為社會(huì)保障是國(guó)家責(zé)任，它應(yīng)當(dāng)通過稅收來解決全體國(guó)民的社會(huì)保障問題；何平則認(rèn)為社會(huì)保障不能搞成一個(gè)純粹的國(guó)家福利和政府行為，主張政府扮演最后出臺(tái)的角色，一部分入主張政府財(cái)政只承擔(dān)社會(huì)保障基金收不抵支時(shí)的兜底責(zé)任。鄭功成認(rèn)為無論社會(huì)保障制度如何改革，政府均肩負(fù)著主導(dǎo)社會(huì)保障制度的責(zé)任。
4.中國(guó)社會(huì)保障制度改革中的若干具體問題。中國(guó)新型的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度采取的是社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的模式。對(duì)此，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為有創(chuàng)新意義，較單純的現(xiàn)收現(xiàn)付式或單純的個(gè)人賬戶式制度更能夠適應(yīng)發(fā)展需要。但也有人認(rèn)為個(gè)人賬戶并不適合，如劉福垣基于社會(huì)保障是公共物品的原理而反對(duì)建立個(gè)人賬戶，莫泰基基于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)乃至個(gè)人的客觀風(fēng)險(xiǎn)也反對(duì)采取個(gè)人賬戶制；在國(guó)際上，國(guó)際勞工組織也是反對(duì)個(gè)人賬戶模式的，而世界銀行、國(guó)際貨幣基金組織等經(jīng)濟(jì)組織卻推崇個(gè)人賬戶制，這些組織的專家還向中國(guó)政府提供專門的政策研究報(bào)告。在承認(rèn)統(tǒng)賬結(jié)合模式的專家中，有的人肯定社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶緊密結(jié)合在一體，有的主張實(shí)行板塊狀結(jié)構(gòu)（即分開管理），有的主張將這一統(tǒng)賬結(jié)合模式改成兩個(gè)獨(dú)立的支柱。在統(tǒng)賬結(jié)合的比例上，亦存在著統(tǒng)賬均等、大統(tǒng)籌小賬戶、小統(tǒng)籌大賬戶之爭(zhēng)；在個(gè)人賬戶的繳費(fèi)責(zé)任方面，有人主張雇主分擔(dān)，有人主張個(gè)人承擔(dān)全部責(zé)任。還有人從長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)出發(fā)，提出將其改造成普惠式的國(guó)民養(yǎng)老金和差別性的職業(yè)養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)。
在籌資手段方面，單一渠道的資金來源已經(jīng)被摒棄，主張多元化籌資方略已經(jīng)成為絕大多數(shù)學(xué)者的共識(shí)。但在社會(huì)保險(xiǎn)籌資方式上，卻存在著費(fèi)稅之爭(zhēng)。除劉福垣是將社會(huì)保障看成是國(guó)家或政府的完全責(zé)任而自然完全需要依靠稅收外，包括吳樹青等許多學(xué)者均主張盡快開征社會(huì)保險(xiǎn)稅以替代現(xiàn)在的社會(huì)保險(xiǎn)征費(fèi)制，唐鈞、楊良初等人甚至對(duì)如何開征社會(huì)保險(xiǎn)稅進(jìn)行了政策設(shè)計(jì)；鄭功成則通過對(duì)中國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)賬結(jié)合模式的考察，明確主張社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)改稅緩行，并將這一主張?zhí)峤唤o決策層；后來鄧子基、厲以寧等從我國(guó)財(cái)政稅收體制的角度亦認(rèn)為中國(guó)目前不具備開征社會(huì)保險(xiǎn)稅的條件。
在農(nóng)民工社會(huì)保障方面，鑒于農(nóng)民工作為中國(guó)工業(yè)化、城市化進(jìn)程與傳統(tǒng)戶籍制度沖突中出現(xiàn)的—個(gè)特殊群體規(guī)模龐大，在農(nóng)民工的社會(huì)保障問題上，越來越多的學(xué)者主張應(yīng)當(dāng)給農(nóng)民工以社會(huì)保障，北京等地甚至制定了專門的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策；也有一批專家認(rèn)為農(nóng)民工因?yàn)橛型恋乇Ｕ?，加之政府承受能力不?qiáng)而主張不必考慮農(nóng)民工的社會(huì)保障問題，上述兩種觀點(diǎn)均較流行；第三種思路則是主張分類分層保障農(nóng)民工的社會(huì)保障權(quán)益，在肯定農(nóng)民工需要社會(huì)保障的條件下，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮農(nóng)民工的工傷保障、特困援助等，養(yǎng)老保險(xiǎn)則在其后且應(yīng)分類展開。
在農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)方面，多數(shù)專家主張農(nóng)村居民應(yīng)當(dāng)享有社會(huì)保障，但也有人認(rèn)為農(nóng)民有土地保障和傳統(tǒng)的家庭保障，現(xiàn)階段可以不考慮。在主張建立農(nóng)村社會(huì)保障制度方面，不同的學(xué)者亦存在著觀點(diǎn)分歧，宋曉梧持城鄉(xiāng)有別論，王延中主張分區(qū)域推進(jìn)，鄭功成仍然持分類分層推進(jìn)的觀點(diǎn)，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)承認(rèn)農(nóng)村人口不斷分化的現(xiàn)實(shí)并采取有區(qū)別的社會(huì)保障政策。
二、對(duì)中國(guó)社會(huì)保障改革研究的綜合評(píng)論
1.價(jià)值評(píng)判。基于社會(huì)保障是以經(jīng)濟(jì)手段解決社會(huì)問題進(jìn)而達(dá)到特定政治目標(biāo)的制度安排，制度變革的實(shí)質(zhì)是利益格局的重大調(diào)整，研究并解決這一問題顯然不是單一學(xué)科能夠完成的。因此，近十多年來尤其是近幾年來，經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)、管理學(xué)、精算學(xué)等學(xué)科的專家均有一些人從不同的角度來研究中國(guó)社會(huì)保障制度改革問題，專門的社會(huì)保障學(xué)者也需要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)等多學(xué)科的知識(shí)與方法，多學(xué)科合作與跨學(xué)科研究已經(jīng)成為中國(guó)社會(huì)保障改革這一領(lǐng)域的重要取向，它從一個(gè)側(cè)面表明了當(dāng)前社會(huì)科學(xué)學(xué)科尤其是處于應(yīng)用層次的學(xué)科發(fā)展的新趨勢(shì)。
從中外社會(huì)保障制度的發(fā)展歷史來看，社會(huì)保障要受經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)乃至歷史文化等多種國(guó)情因素的深刻影響，研究中國(guó)的社會(huì)保障問題必須與中國(guó)的具體國(guó)情緊密結(jié)合。在西方國(guó)家社會(huì)保障制度早已成熟但又面臨著一些問題的條件下，中國(guó)作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家、一個(gè)正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的國(guó)家和一個(gè)對(duì)社會(huì)保障制度進(jìn)行全面變革的國(guó)家，有著非常獨(dú)特的研究?jī)r(jià)值，這種價(jià)值揭示出立足中國(guó)國(guó)情來研究并解決中國(guó)的社會(huì)保障改革問題，將為各國(guó)改革、完善自己的社會(huì)保障制度提供新的啟示和經(jīng)驗(yàn)，從而可以對(duì)國(guó)際社會(huì)保障理論的發(fā)展做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)，這正是中外學(xué)者普遍關(guān)注中國(guó)社會(huì)保障改革問題的根本原因所在。
推動(dòng)中國(guó)社會(huì)保障制度改革和這一制度健康發(fā)展是中國(guó)社會(huì)保障改革研究的基本目標(biāo)。在近幾年的社會(huì)保障改革歷程中，可以發(fā)現(xiàn)學(xué)術(shù)界的研究及其成果對(duì)這一改革實(shí)踐的影響。如1998年以來，國(guó)家的重大社會(huì)保障改革方案或政策出臺(tái)，大多數(shù)均有相關(guān)的研究成果作為決策依據(jù)，決策層對(duì)國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界意見的重視，揭示了中國(guó)社會(huì)保障改革研究日益理性化和極高的應(yīng)用價(jià)值。
中國(guó)社會(huì)保障改革研究的貢獻(xiàn)，還表現(xiàn)在對(duì)社會(huì)保障學(xué)科發(fā)展的推動(dòng)方面。盡管社會(huì)保障作為一門學(xué)科還缺乏必要的、穩(wěn)定的內(nèi)核，但確實(shí)已經(jīng)成為一個(gè)專門的學(xué)術(shù)領(lǐng)域。
對(duì)中國(guó)社會(huì)保障改革的研究，因其具體內(nèi)容（包括國(guó)民的養(yǎng)老、疾病醫(yī)療、失業(yè)、工傷、貧困及各項(xiàng)福利措施等等）均涉及到國(guó)民的現(xiàn)實(shí)生活，必然促使著學(xué)者與學(xué)術(shù)走出象牙塔，進(jìn)而推動(dòng)著理論學(xué)術(shù)研究更加貼近現(xiàn)實(shí)和更富人性與人文關(guān)懷精神。
2.值得注意的一些傾向。第一，創(chuàng)新不夠，學(xué)風(fēng)堪憂。盡管研究中國(guó)社會(huì)保障問題的書籍與文章日益豐富甚至有一片繁榮的景象，但真正具有創(chuàng)新價(jià)值的論著并不多見，部分人過于急功近利，在創(chuàng)新不夠的同時(shí)存在著較為嚴(yán)重的學(xué)風(fēng)問題。
第二，不做深入調(diào)查，照搬國(guó)外學(xué)說。從已有的文獻(xiàn)來看，可以發(fā)現(xiàn)相當(dāng)多的研究缺乏深入的社會(huì)調(diào)查，一部分研究成果脫離中國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，或者過分迷信某些國(guó)際組織與國(guó)外學(xué)說，甚至將社會(huì)保障政策視同為經(jīng)濟(jì)政策，以至于給社會(huì)保障改革的深化帶來負(fù)面影響。
第三，對(duì)深層次理論問題關(guān)注不夠。相當(dāng)多的研究成果缺乏對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革與社會(huì)發(fā)展宏觀背景及現(xiàn)階段各相關(guān)因素的了解與分析，對(duì)現(xiàn)代社會(huì)保障制度建制理念的發(fā)展和特有的人文關(guān)懷精神視而不見，對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的效率優(yōu)先與社會(huì)保障制度中的公平優(yōu)先認(rèn)識(shí)不清，只是針對(duì)中國(guó)社會(huì)保障改革中的局部問題開出“頭痛醫(yī)頭”的藥方，這一傾向直接損害了中國(guó)社會(huì)保障改革研究的理論價(jià)值與應(yīng)用價(jià)值。
第四，研究中的失衡性。中國(guó)社會(huì)保障改革研究主要集中在體系構(gòu)建和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方面，對(duì)同樣重要的社會(huì)救助制度改革（如對(duì)規(guī)模龐大的貧困人口的救助）與社會(huì)福利制度改革的研究卻較少；對(duì)經(jīng)濟(jì)保障研究多，對(duì)服務(wù)保障與情感保障研究少；對(duì)城市保障問題研究多，而對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障問題研究少；對(duì)國(guó)有企業(yè)職工的社會(huì)保障研究多，對(duì)非國(guó)有單位職工的社會(huì)保障問題研究少，對(duì)改革中出現(xiàn)的農(nóng)民工或流動(dòng)人口群體的社會(huì)保障更少；對(duì)正規(guī)就業(yè)者的社會(huì)保障研究多，對(duì)非正規(guī)就業(yè)者的社會(huì)保障問題研究少；對(duì)政府責(zé)任的控制研究多，對(duì)合理的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制研究少；對(duì)中央政府的責(zé)任問題多，對(duì)地方政府的社會(huì)保障責(zé)任以及中央與地方責(zé)任劃分研究少；等等。
3.可以預(yù)見的走勢(shì)。首先，多學(xué)科交叉研究中國(guó)社會(huì)保障研究將趨向深化。多學(xué)科交叉融合將既是中國(guó)社會(huì)保障改革研究的內(nèi)在需要，也將推動(dòng)著中國(guó)社會(huì)保障改革研究逐漸走向成熟。當(dāng)然，在肯定多學(xué)科交叉融合的同時(shí)，各學(xué)科關(guān)注的重點(diǎn)肯定存在著差異，這種格局表明社會(huì)保障政策選擇過程中對(duì)改革研究成果的取舍是否合理，將取決于決策者的政治智慧與魄力。
其次，價(jià)值取向與建制理念的研究將更加引起重視，社會(huì)保障改革研究將更富人道主義與人性化。以往的研究多從經(jīng)濟(jì)效率角度出發(fā)，忽略了社會(huì)保障制度固有的倫理基礎(chǔ)與人文關(guān)懷精神。近年來的趨勢(shì)表明，社會(huì)保障制度改革中的效率至上觀念和慈悲意識(shí)遭到抨擊，社會(huì)保障公平理念正在回歸，這將使研究成果更加接近社會(huì)保障制度的本質(zhì)追求，同時(shí)更加富有現(xiàn)實(shí)價(jià)值。
構(gòu)建社會(huì)保障制度的理論依據(jù)社會(huì)保障制度不同于社會(huì)福利制度，他為國(guó)民保障的是基本生活和基本醫(yī)療，換句話而言就是滿足人們最基本的生存權(quán)。生存權(quán)與社會(huì)保障權(quán)的規(guī)定一并出現(xiàn)在《世界人權(quán)宣言》的第25條，規(guī)定“人人應(yīng)當(dāng)享有相當(dāng)生活水準(zhǔn)權(quán)(生存權(quán))”，“在遭到失業(yè)、疾病、殘廢、守寡、衰老或其他不能控制的情況下喪失謀生能力時(shí)，有權(quán)享受保障(社會(huì)保障權(quán))”?？梢娚鐣?huì)保障權(quán)和生存權(quán)都屬于人民應(yīng)當(dāng)獲得的基本人權(quán)。我國(guó)的社會(huì)保障制度除去一些高水平的社會(huì)福利政策，作者認(rèn)為五大社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目和社會(huì)救助等政策都應(yīng)遵循平等原則，保障全體國(guó)民最基本的生活。在多樣化需求的時(shí)代，人們的養(yǎng)老、醫(yī)療等需求理應(yīng)存在差別，但最基本的由政府提供的，即很多國(guó)家稱之為零支柱或第一支柱的基礎(chǔ)應(yīng)該是平等的，人人享有的。羅爾斯的《正義論》一書中通過平等來表達(dá)正義，平等是正義的基礎(chǔ)。他提出的兩個(gè)正義原則和兩個(gè)優(yōu)先原則，明顯區(qū)別于一般自由主義，允許效率的同時(shí)強(qiáng)調(diào)了機(jī)會(huì)平等、扶持弱勢(shì)群體的思想。但絕對(duì)意義的平等是不可能存在的，所以羅爾斯假設(shè)只有在“無知之幕”的狀態(tài)下人們才可能就一正義觀形成完全一致的平等的選擇。社會(huì)保障作為重要的民生政策之一，雖然客觀上很難達(dá)到絕對(duì)的平等，但從政府和民眾的角度出發(fā)，這個(gè)政策應(yīng)該是正義的，也理應(yīng)是朝著平等的方向前進(jìn)的，之所以現(xiàn)在存在不平等的政策。重要因素是我們不處于“無知之幕”的理想狀態(tài)，制度的設(shè)立是建立在已有的利益群體和已存在的階層群體差別的基礎(chǔ)之上，也就是現(xiàn)在社會(huì)保障領(lǐng)域常說的“碎片化”。作者認(rèn)為即使在目前的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)下“碎片化”可能是適宜的，或是最優(yōu)的選擇，但社會(huì)保障制度的天然性也應(yīng)該是逐漸走向統(tǒng)一的，在保障不分階層、不分群體的全體國(guó)民的基本生活水平下，再由其他制度來調(diào)節(jié)多樣化的需求。
二、國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒與分析
縱觀世界各國(guó)，已有很多國(guó)家實(shí)行的是非繳費(fèi)型的社會(huì)保障政策，其保障水平與收入、繳費(fèi)并不掛鉤，旨在保障自己全體國(guó)民的基本生活。例如:加拿大、英國(guó)等。加拿大的非繳費(fèi)型的養(yǎng)老保障計(jì)劃(OldAgeSecurity，OAS)就是一種普惠型養(yǎng)老金制度。建于1952年的OAS加上后來逐漸在1967年、1975年建立起的作為補(bǔ)充的保證收入補(bǔ)貼計(jì)劃和津貼計(jì)劃，共同構(gòu)成了一個(gè)覆蓋加拿大全體國(guó)民的保障體系。該保障體系不需要老年人繳納任何費(fèi)用，只要18歲以后在加拿大居住滿十年且年齡達(dá)到65歲就可以申請(qǐng)，收入補(bǔ)貼計(jì)劃針對(duì)低收入者建立收入標(biāo)準(zhǔn)線，在該標(biāo)準(zhǔn)線下才可以申請(qǐng)，而津貼主要針對(duì)的就是一些鰥寡和沒資格領(lǐng)取前兩項(xiàng)計(jì)劃的老年人，所以加拿大的非繳費(fèi)型的養(yǎng)老保障計(jì)劃基本覆蓋了全體老年人口，在平等的價(jià)值觀前提下為全體老年人提供了基本的養(yǎng)老保障。根據(jù)加拿大2009年關(guān)于OAS的精算報(bào)告，從2013－2050年，加拿大的老年保障金的支付額占GDP的比重預(yù)計(jì)大約在2.4%－3%。可見加拿大非常重視養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展，同時(shí)也取得了很好的成績(jī)。著名的英國(guó)衛(wèi)生服務(wù)體系(NHS)也是覆蓋英國(guó)全體國(guó)民的非繳費(fèi)型的公共衛(wèi)生服務(wù)體系，且醫(yī)療費(fèi)用開支的控制在世界各國(guó)中也處于領(lǐng)先的地位。英國(guó)NHS是一種典型的政府主導(dǎo)的非繳費(fèi)型模式，英國(guó)居民或在英國(guó)合法居住的外國(guó)人都可以到公立醫(yī)院免費(fèi)享受醫(yī)療服務(wù)，費(fèi)用幾乎全部由國(guó)家稅收承擔(dān)。醫(yī)療服務(wù)主要分為基礎(chǔ)醫(yī)療和醫(yī)院醫(yī)療兩級(jí)，平等的向各個(gè)階層開放，無論是貧困人群還是富有階層。在此基礎(chǔ)上，針對(duì)醫(yī)療服務(wù)的多樣化需求，大約有12%的人群擁有私人保險(xiǎn)，可以選擇到私人醫(yī)院就醫(yī)。由2012年世界衛(wèi)生組織數(shù)據(jù)顯示英國(guó)的醫(yī)療衛(wèi)生支出占當(dāng)年GDP的9.6%，在平等和控制醫(yī)療費(fèi)用開支方面成績(jī)顯著。在世界范圍內(nèi)170多個(gè)實(shí)行養(yǎng)老金制度的國(guó)家和地區(qū)中，建立非繳費(fèi)型的養(yǎng)老金制度的大概有35%左右，達(dá)到60多個(gè)，其中統(tǒng)一的非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度的國(guó)家14個(gè)左右，其余的大都為收入調(diào)查型?？梢姰?dāng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定水平時(shí)，理應(yīng)建立一個(gè)保障全體國(guó)民最基本老年生活的、醫(yī)療服務(wù)的社會(huì)保障體系。而我國(guó)社會(huì)保障目前達(dá)到了制度上全覆蓋的階段，但無論是城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老或醫(yī)療保險(xiǎn)還是新農(nóng)保新農(nóng)合都屬于繳費(fèi)型制度，只有最低生活保障制度和五保戶等社會(huì)救助制度作為非繳費(fèi)型制度起到一定的補(bǔ)充作用，由于我國(guó)所有的政策都是繳費(fèi)關(guān)聯(lián)型的，所以導(dǎo)致政府事業(yè)單位、企業(yè)職工和農(nóng)民處于不同的制度體系中，繳費(fèi)與領(lǐng)取的水平也相差甚大，作者認(rèn)為需求多樣化引導(dǎo)的制度多層次是必要的，但建立起一個(gè)統(tǒng)一的非繳費(fèi)型的保障國(guó)民最基本的養(yǎng)老、醫(yī)療需求的社會(huì)保障制度中的最基本支柱也是值得考慮的。
三、我國(guó)構(gòu)建適度普惠型社會(huì)保障體系的建議
(一)提高社會(huì)保障支出占GDP的比重學(xué)術(shù)界通常把社會(huì)保障支出占GDP的比重或占財(cái)政支出的比重作為衡量社會(huì)保障支出水平的主要指標(biāo)，但“社會(huì)保障”一詞在不同的國(guó)家有著不完全相同的含義，所包含的項(xiàng)目也不完全一樣，所以統(tǒng)計(jì)口徑的不同造成很難準(zhǔn)確的比較我國(guó)社會(huì)保障支出所占GDP比重與國(guó)際上其他國(guó)家的社會(huì)保障支出水平。由于社會(huì)保障中最重要的兩大項(xiàng)目是養(yǎng)老和醫(yī)療，所以本文就以各國(guó)政府對(duì)養(yǎng)老和衛(wèi)生的支出占GDP的比重來進(jìn)行比較。表1選取了OECD國(guó)家中的五個(gè)國(guó)家與中國(guó)做比較，在現(xiàn)有數(shù)據(jù)中我們可以發(fā)現(xiàn)大部分國(guó)家的養(yǎng)老、醫(yī)療支出占GDP比重都是逐年上升的，但上升到一定程度之后占比就逐漸穩(wěn)定了，德國(guó)甚至出現(xiàn)了小幅度的下跌。中國(guó)公共衛(wèi)生和公共養(yǎng)老的支出占GDP比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他國(guó)家。據(jù)2012年人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，我國(guó)2012年公共衛(wèi)生支出和公共養(yǎng)老支出分別占當(dāng)年GDP的1.40%和3.22%，即使由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與其他國(guó)家存在差距，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他國(guó)家1995年的支出占比就足以說明我國(guó)在公共衛(wèi)生和公共養(yǎng)老方面的支出占GDP的比重是十分低的，相反也說明我國(guó)以平等原則為出發(fā)點(diǎn)構(gòu)建適度普惠型的社會(huì)保障體系是有財(cái)政支持空間的，因此目前我國(guó)的支出占比亟需提高。
(二)以平等為原則優(yōu)先構(gòu)建人人享有的零支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)既然財(cái)政有空間為國(guó)民提供更多的社會(huì)保障基金，那么從正義、平等的制度設(shè)計(jì)價(jià)值觀出發(fā)，理應(yīng)優(yōu)先構(gòu)建一個(gè)非繳費(fèi)型的零支柱社會(huì)保障項(xiàng)目，尤其是養(yǎng)老和醫(yī)療項(xiàng)目。目前我國(guó)養(yǎng)老保障制度上實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，但由于都屬于繳費(fèi)型項(xiàng)目，在執(zhí)行時(shí)仍然會(huì)因繳費(fèi)過程中的種種問題而導(dǎo)致部分人群處于完全沒有養(yǎng)老保障的狀態(tài)。例如一些微小企業(yè)逃避為員工繳納保險(xiǎn)費(fèi)，農(nóng)民工因制度分割參保混亂。另一方面是制度本身就因不同人群分為不同的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，各個(gè)群體因?yàn)槔U費(fèi)不同而領(lǐng)取的養(yǎng)老金不同。新農(nóng)保的保障水平尤其很低，但即使是這樣低的保障水平仍然需要農(nóng)民或其子女繳納保險(xiǎn)費(fèi)，作者認(rèn)為意義不大。國(guó)家應(yīng)該建立零支柱非繳費(fèi)型養(yǎng)老保障項(xiàng)目，在這一支柱下，所有中國(guó)國(guó)民達(dá)到一定年齡時(shí)(64或65歲)，均可申請(qǐng)獲得相應(yīng)的養(yǎng)老金，與其退休前是否有工作或工資多少都不存在關(guān)聯(lián)。當(dāng)然零支柱養(yǎng)老保障水平應(yīng)該僅僅限于?；荆Ｕ先w國(guó)民老年時(shí)可以獲得最基本的收入。在此基礎(chǔ)上構(gòu)建繳費(fèi)型的一、二、三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)，依據(jù)個(gè)人或繳費(fèi)水平的高低來滿足不同老年群體的多樣化需求。我國(guó)醫(yī)療保障制度上同樣也實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)和新農(nóng)合，三者都是繳費(fèi)型醫(yī)療項(xiàng)目，在具體執(zhí)行過程中仍然存在部分沒有任何醫(yī)療保障的人群?？床【歪t(yī)屬于人的基本權(quán)利，如同英國(guó)的非繳費(fèi)型的衛(wèi)生服務(wù)體系免費(fèi)為全體國(guó)民提供基本醫(yī)療服務(wù)，醫(yī)療衛(wèi)生支出也并沒有使得財(cái)政負(fù)擔(dān)很重，反而對(duì)醫(yī)療費(fèi)用增長(zhǎng)控制得很好。目前我國(guó)公共衛(wèi)生支出僅占GDP的1.4%左右，與世界大部分國(guó)家相比相距甚遠(yuǎn)，理應(yīng)加大投入，優(yōu)先建立全民免費(fèi)基礎(chǔ)療，在合理分布全國(guó)醫(yī)療資源的前提下，所有公立醫(yī)院、社區(qū)服務(wù)站和鄉(xiāng)鎮(zhèn)村衛(wèi)生所積極有效地為所在區(qū)域范圍內(nèi)的居民提供基本的醫(yī)療服務(wù)，保障最基本的病種可以及時(shí)有效地在基層解決。只有每個(gè)國(guó)民平等地享受到可及的最基本的醫(yī)療服務(wù)，才能有效地減緩小病不看拖成大病和看不起病的現(xiàn)象出現(xiàn)。
四、結(jié)語
關(guān)鍵詞：社會(huì)保障理念／公平社會(huì)／底線公平
一是否建立完善的社會(huì)保障體系是好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和壞的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的分水嶺
社會(huì)保障不僅僅是一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)制度，它還是并且主要是一項(xiàng)社會(huì)制度，社會(huì)的基礎(chǔ)建設(shè)。社會(huì)保障不僅僅是一種經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、經(jīng)濟(jì)支援。它更是一種社會(huì)補(bǔ)償、社會(huì)關(guān)懷、社會(huì)支援。對(duì)那些在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的失利者、弱勢(shì)群體和邊緣群體而言，社會(huì)保障表示了社會(huì)對(duì)他們的承諾和保護(hù)：不論他們遇到多大的困難和風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)承諾保障他們的基本生活和起碼的尊嚴(yán)。
但是，在我們大力推進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的時(shí)候，人們注意到了充分認(rèn)識(shí)和高度肯定市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的巨大優(yōu)越性，這當(dāng)然是必要的，卻對(duì)社會(huì)保障制度的獨(dú)立價(jià)值和作用強(qiáng)調(diào)不夠，因而對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)保障制度的關(guān)系認(rèn)識(shí)模糊。就人的需要而言，好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)應(yīng)該能夠普遍地滿足每個(gè)社會(huì)成員的生存和發(fā)展的需求，但這卻是單靠市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度本身難以做到的。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是通過市場(chǎng)機(jī)制來實(shí)現(xiàn)資源配置的經(jīng)濟(jì)制度，它的核心是自由競(jìng)爭(zhēng)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)律是優(yōu)勝劣汰。由于每個(gè)社會(huì)成員的自身稟賦包括受教育水平、體能和工作能力不同，社會(huì)資源和發(fā)展機(jī)遇各異，在分配領(lǐng)域中必然損益有別，從而造成社會(huì)的貧富差距，并引發(fā)社會(huì)各階層之間的矛盾。改革開放以來，在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中，一部分國(guó)有企業(yè)被兼并破產(chǎn)，還有相當(dāng)部分企業(yè)因嚴(yán)重虧損而面臨困境，由此出現(xiàn)了規(guī)?？涨暗南聧徍褪I(yè)現(xiàn)象，一些國(guó)有企業(yè)的職工以及部分離退休人員的生活發(fā)生困難，一部分人甚至跌落到貧困線以下，而大量財(cái)富卻向少部分人手里集中。社會(huì)保障是政府通過法律和制度手段，籌集社會(huì)保障基金，對(duì)社會(huì)成員在年老、疾病、傷殘、失業(yè)、生育、遭遇災(zāi)害，面臨生活困難時(shí)給予必要的救助和保護(hù)，以滿足社會(huì)成員基本生活需要的制度安排。它的基本功能是保障公民的生存權(quán)，進(jìn)而為實(shí)現(xiàn)每個(gè)人的發(fā)展權(quán)提供基礎(chǔ)條件。通過建立醫(yī)療保障制度、社會(huì)救助制度、實(shí)施失業(yè)者職業(yè)技能培訓(xùn)等措施，保障人的發(fā)展權(quán)利，拓展人們的發(fā)展空間。因此，社會(huì)保障是實(shí)現(xiàn)公民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的重要方式。
與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制不同。社會(huì)保障制度是人們通過達(dá)致社會(huì)合作而形成的一種公共品。在這里，人和人之間是非競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系。而每一個(gè)人都有可能成為弱者，都有可能遭遇危險(xiǎn)，又都需要維護(hù)自己生存和發(fā)展的權(quán)利。社會(huì)保障就是人們達(dá)成的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、同舟共濟(jì)的契約和道德承諾，個(gè)人與社會(huì)之間有了這個(gè)相互承諾，人與人之間才能擺脫那種“豺狼式”的狀態(tài)；人與社會(huì)之間才能擺脫那種只向社會(huì)索取，不向社會(huì)貢獻(xiàn)的關(guān)系。只有這種社會(huì)承諾建立起來了，市場(chǎng)規(guī)則、法律規(guī)定才可能被遵守。從這個(gè)意義上說，市場(chǎng)規(guī)則、法律規(guī)定都以人與社會(huì)之間的公平契約為前提。所以，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和法制雖然都是和諧社會(huì)的基礎(chǔ)，但都離不開公平契約這個(gè)基礎(chǔ)。
就社會(huì)發(fā)展而言，好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)應(yīng)該能夠促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。這也不能單靠市場(chǎng)機(jī)制本身，而要靠市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度和社會(huì)保障制度的結(jié)合才能做到。市場(chǎng)機(jī)制配置資源的特點(diǎn)是優(yōu)質(zhì)資源向能夠獲得最大效益的方向流動(dòng)。這些年，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村以及中西部地區(qū)的優(yōu)質(zhì)資源——青壯勞動(dòng)力、財(cái)力和物力迅速向城市、向工業(yè)、向發(fā)達(dá)地區(qū)集聚，“三農(nóng)”問題積累日甚，地區(qū)差別繼續(xù)擴(kuò)大，社會(huì)發(fā)展難以平衡。社會(huì)保障具有國(guó)民收入再分配的功能，通過社會(huì)保障基金在高收入者和低收入者之間的轉(zhuǎn)移支付，使國(guó)民收入的再分配向低收入者傾斜，從而調(diào)節(jié)社會(huì)成員之間的收入差距，維持低收入者的基本生活，以促進(jìn)社會(huì)公平，實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定，社會(huì)保障不僅是一種重要的利益平衡機(jī)制，而且也是市場(chǎng)運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性支撐。
社會(huì)保障制度可以保證社會(huì)基本生活水平的穩(wěn)定性，推動(dòng)有效需求適度增長(zhǎng)。通過國(guó)民收入再分配，積累社會(huì)保障資金，形成個(gè)人收入不確定部分的補(bǔ)充，當(dāng)宏觀經(jīng)濟(jì)大局、微觀經(jīng)濟(jì)態(tài)勢(shì)發(fā)生不期而至的變故，人們面臨失業(yè)、退休、生病和出現(xiàn)事故傷殘等難以抗拒的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，社會(huì)保障提供了相對(duì)比較穩(wěn)定的收入，來滿足基本需要。從而恢復(fù)和保持有支付能力需求的適度增長(zhǎng)。社會(huì)保障制度改善了人們的收入預(yù)期，提高了人們的安全感，有利于擴(kuò)大消費(fèi)需求，從而減少經(jīng)濟(jì)波動(dòng)對(duì)人們的影響，有利于保持經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。
從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，21世紀(jì)前20年既是我國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)的機(jī)遇期，也是進(jìn)入老齡社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)期。我國(guó)是在剛剛進(jìn)入低水平、不全面的小康社會(huì)情況下，迅速跨入老齡社會(huì)的發(fā)展中國(guó)家。而這一時(shí)期又是以獨(dú)生子女勞動(dòng)力為就業(yè)主力軍的階段，我國(guó)的就業(yè)結(jié)構(gòu)、消費(fèi)結(jié)構(gòu)面臨重大調(diào)整，這都將影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力。養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等保障制度是協(xié)調(diào)代際分配關(guān)系、當(dāng)前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益關(guān)系的重要制度，對(duì)于經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展社會(huì)可持續(xù)發(fā)展、保持國(guó)家長(zhǎng)治久安具有重要意義。
社會(huì)保障是相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)體制，它包括經(jīng)濟(jì)制度，但并不限于資金籌集和發(fā)放，管理和運(yùn)營(yíng)，不僅僅是現(xiàn)金保障，還包括服務(wù)保障、權(quán)益保障、組織保障乃至精神保障。因此，簡(jiǎn)單地說社會(huì)保障制度是“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分”是不夠準(zhǔn)確的，正如不能把政治制度、宗教制度看做“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分”一樣。盡管這些制度都要與“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”相配套、相適應(yīng)，但社會(huì)保障制度畢竟有自己的獨(dú)立體系，不能歸結(jié)為“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”。
二社會(huì)保障的首要功能：為社會(huì)公平提供制度基礎(chǔ)
中國(guó)有13億人口，又是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，以并不充足的財(cái)力解決世界上最龐大人群的社會(huì)保障問題，這是一項(xiàng)空前艱巨的偉大事業(yè)。特別是中國(guó)加強(qiáng)社會(huì)保障制度建設(shè)的背景，是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌，各種社會(huì)制度，包括生產(chǎn)資料所有制結(jié)構(gòu)、收入分配制度、財(cái)稅制度、社會(huì)管理體制等等都在發(fā)生重大調(diào)整，在這種情況下，政策供給不足、滯后并且前后不一致，難免經(jīng)常發(fā)生。
在我國(guó)，社會(huì)保障制度改革和建設(shè)的大力推進(jìn)，確實(shí)是與建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相伴隨的。但這一點(diǎn)并不意味著社會(huì)保障必定是依附于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的。事實(shí)上，不搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，也要搞社會(huì)保障，但社會(huì)保障的獨(dú)立地位卻一度被有意無意地掩蓋了。仿佛只是為了配合國(guó)有企業(yè)改革，為了給企業(yè)卸掉社會(huì)包袱、增強(qiáng)企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力才需要搞社會(huì)保障。后來，又仿佛是為了解決下崗失業(yè)職工安置問題，為了解決農(nóng)民工問題，才需要搞社會(huì)保障。這樣一來，社會(huì)保障好像只是為了解決一時(shí)的具體問題，它作為一項(xiàng)長(zhǎng)期的基本的制度安排的意義被淡化了，其社會(huì)功能被忽略了。
在財(cái)力不足的情況下推進(jìn)社會(huì)保障制度建設(shè)，又希望這項(xiàng)制度能夠自我運(yùn)行，著重考慮經(jīng)濟(jì)效益是可以理解的，從效率的角度講也是具有合理性的。但是繳費(fèi)多的人國(guó)家財(cái)政和企業(yè)單位給予的補(bǔ)貼也多，而少繳費(fèi)則少補(bǔ)貼，不繳費(fèi)則無補(bǔ)貼。這樣一來，在個(gè)人收入差距本來就在迅速拉大的背景下，社會(huì)保障制度不但沒有起它應(yīng)該起的縮小貧富差距的作用，反而在不經(jīng)意間助長(zhǎng)了差距拉大的趨勢(shì)。
長(zhǎng)期以來，社會(huì)保障考慮的對(duì)象范圍主要限于城市居民，廣大農(nóng)村除少數(shù)有條件的地方自行實(shí)施了局部的、有限的社會(huì)保障以外，全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會(huì)保障制度供給基本付諸闕如。例如，在城市實(shí)行了最低生活保障制度，3000萬城市貧困人口得到了這張“安全網(wǎng)”的有力保護(hù)，但在廣大農(nóng)村至少也有3000萬貧困人口翹首以待的同樣的制度性保障卻遲遲不能出臺(tái)，在城鄉(xiāng)差距迅速拉大的背景下，這種制度安排不但沒有起它應(yīng)該起的在城鄉(xiāng)居民之間促進(jìn)社會(huì)公平的作用，反而在不經(jīng)意間助長(zhǎng)了城鄉(xiāng)差距拉大的趨勢(shì)。
社會(huì)保障制度有利益的層面，也有價(jià)值的層面。它的價(jià)值追求本來是為了促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。如果社會(huì)保障的理念不明確，只講“效率”，只追求經(jīng)濟(jì)效益不追求社會(huì)效益，它就可能陷在利益的計(jì)較中，模糊了方向。實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平是社會(huì)保障制度的首要社會(huì)功能與核心價(jià)值關(guān)懷，因而是這項(xiàng)制度的靈魂。
從社會(huì)保障制度比較健全的國(guó)家和地區(qū)的實(shí)例看，盡管不能簡(jiǎn)單地說社會(huì)公平程度一定與社會(huì)保障制度的健全程度成正比，但大體上還是可以看出二者之間的確具有一定的相關(guān)性。例如英國(guó)，在1994—1995財(cái)政年度，初始收入分配中，20%高收入家庭與20%低收入家庭的平均收入相比，二者相差19.8倍，但是經(jīng)過收入和消費(fèi)稅收以及社會(huì)保障等福利制度的調(diào)節(jié)之后，最終收入差距縮小到3.7倍。再比如芬蘭，如果單看收入差距，大致在120歐元—1800歐元之間，為15倍，與月工資（200—3000）差距相一致。但月工資在1600歐元以上者不享受國(guó)家養(yǎng)老金，月工資在200歐元—1600歐元之間者，享受國(guó)家養(yǎng)老金的數(shù)額逐步減少，大約從每月440歐元減到0.月工資在2000歐元以上者，不享受住房津貼，月工資在200—2000之間者所享受的住房津貼也逐步減少。這樣調(diào)整下來，雖然月工資收入相差15倍，但享受養(yǎng)老金的差距卻在720歐元-1280歐元之間，僅為1.7倍。
世界各國(guó)的社會(huì)保障制度因種種原因，而存在巨大的差異。但這項(xiàng)制度是有共同理念基礎(chǔ)的。這個(gè)基礎(chǔ)就是社會(huì)公正的理念。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，如果沒有起碼的社會(huì)公正，這個(gè)社會(huì)不可能是一個(gè)文明的現(xiàn)代社會(huì)。所以，從“貝弗里奇報(bào)告”到北歐社會(huì)的“均等化原則”，從“基本需要”到“基本權(quán)利”，社會(huì)公正的基本理念得到了維護(hù)，從而社會(huì)保障也從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的陪襯，政府緩和社會(huì)矛盾的工具，變成了現(xiàn)代文明社會(huì)的一個(gè)重要基礎(chǔ)。
在和諧社會(huì)建設(shè)中，要求社會(huì)保障發(fā)揮的作用主要是促進(jìn)社會(huì)公平。社會(huì)的公平正義顯然主要依靠包括稅收制度、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度、教育制度等等各項(xiàng)社會(huì)制度的共同作用，其中，社會(huì)保障制度是當(dāng)仁不讓的主要功能承擔(dān)者。當(dāng)然，社會(huì)保障制度發(fā)揮好了對(duì)促進(jìn)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的作用，也就同時(shí)可以對(duì)和諧社會(huì)建設(shè)的其他方面做出相應(yīng)的貢獻(xiàn)。
三適度公平就是底線公平
對(duì)于社會(huì)公正，過去主要是從社會(huì)倫理、社會(huì)價(jià)值的層面去理解的。自羅爾斯提出“作為社會(huì)公平的公正”以后，社會(huì)公正落實(shí)到了經(jīng)濟(jì)利益調(diào)節(jié)和補(bǔ)償、社會(huì)差距的縮小和社會(huì)機(jī)會(huì)的平等這樣一個(gè)更具體的可操作的層面。
從世界各國(guó)的情況看，不同的社會(huì)保障制度類型，在實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的能力和作用方面具有明顯的差別。選擇什么樣的社會(huì)保障制度，在一定程度上，取決于選擇什么樣的社會(huì)公平。它要受一個(gè)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)諸多因素的影響。正確的提法應(yīng)該是公平和效率的統(tǒng)一和兼得，是社會(huì)發(fā)展與社會(huì)公平的均衡和協(xié)調(diào)。
在科學(xué)研究和政策設(shè)計(jì)中，“度”是重要的。沒有“度”就沒有科學(xué)，就沒有政策。一個(gè)國(guó)家，政府和社會(huì)的責(zé)任是確保每一個(gè)公民，當(dāng)他的自我保障能力不足時(shí)，不至于淪為貧困、無法就學(xué)和不醫(yī)而亡，也就是保持作為一個(gè)公民的起碼的體面和尊嚴(yán)。在我國(guó)，至少在目前乃至未來一個(gè)較長(zhǎng)的歷史階段，所謂適度公平其實(shí)就是底線公平。底線公平是社會(huì)保障制度的基本理念。
“底線公平”是一個(gè)確定和描寫社會(huì)公平度的概念。依據(jù)社會(huì)保障的基本理論，這個(gè)度是指“基本需要”。但從確定社會(huì)公平度的要求看，“基本需要”會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而有較大幅度的變化，它對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較敏感，伸縮性較大，因而不夠穩(wěn)定，也不太容易定義。應(yīng)該并且還可從“基本需要”中找出更具穩(wěn)定性的“需要”——“基礎(chǔ)性需求”，它包括：（1）解決溫飽的需求（生存需求）；（2）基礎(chǔ)教育的需求（發(fā)展需求）；（3）公共衛(wèi)生和醫(yī)療救助的需求（健康需求）。這就是人人躲不開、社會(huì)又公認(rèn)的“底線”。
“底線”劃分了社會(huì)成員權(quán)利的一致性和差異性。底線以下部分表現(xiàn)“權(quán)利的一致性”，底線以上部分體現(xiàn)權(quán)利的差異性。從而，底線公平可以定義為：所有公民在這條“底線”面前所具有的權(quán)利的一致性。
在經(jīng)濟(jì)水平比較低時(shí)，政府要守住底線公平這條線，以確保每個(gè)公民都有基本的生活保障，過上有尊嚴(yán)的生活。在經(jīng)濟(jì)水平提高以后，政府仍要守住底線公平這條線，以防止社會(huì)保障水平繼續(xù)剛性上升。在底線以上，政府的責(zé)任是調(diào)節(jié)貧富差距，加強(qiáng)稅收能力，而不是搞“福利國(guó)家”政策。就市場(chǎng)機(jī)制而言，底線以下不是市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用的領(lǐng)域，而是公共財(cái)政確保的領(lǐng)域，底線以上要靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)。政府調(diào)節(jié)和市場(chǎng)調(diào)節(jié)的關(guān)系是解決社會(huì)保障剛性問題的關(guān)鍵。底線公平，不僅適用于經(jīng)濟(jì)水平較低的發(fā)展階段，而且適用了經(jīng)濟(jì)水平較高的階段?；蛘哒f，它應(yīng)該是確保社會(huì)保障健康持續(xù)發(fā)展——在現(xiàn)在，走向擴(kuò)面和公平，在將來，防止過度公平和過度福利的——最關(guān)鍵的機(jī)制。這就是“柔性調(diào)節(jié)機(jī)制”：“底線”以下部分，是政府和社會(huì)的責(zé)任，是必保的，剛性的；底線以上的部分是可以用市場(chǎng)機(jī)制由企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人去承擔(dān)的，是柔性的。
四以底線公平為核心理念完善社會(huì)保障體系
底線公平概念和柔性調(diào)節(jié)機(jī)制，不僅可以為最低生活保障制度、基礎(chǔ)教育制度、大病統(tǒng)籌和醫(yī)療救助等制度的加速推進(jìn)和完善提供理論論證，還可以為養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會(huì)保險(xiǎn)制度的改革，為社會(huì)保障的擴(kuò)面，為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障制度的建立，提供新的視角和方法，從而有助于推動(dòng)社會(huì)保障制度建設(shè)打開新的局面。
黨的十六屆五中全會(huì)對(duì)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)做出了全面部署，強(qiáng)調(diào)“要以擴(kuò)大就業(yè)、完善社會(huì)保障體系、理順分配關(guān)系、發(fā)展社會(huì)事業(yè)為著力點(diǎn)，妥善處理不同利益群體關(guān)系，認(rèn)真解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題”。其中，完善社會(huì)保障體系作為一個(gè)重要的著力點(diǎn)，對(duì)于促進(jìn)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，形成和諧的社會(huì)關(guān)系具有重要作用。而在社會(huì)保障制度建設(shè)中，目前群眾要求最為強(qiáng)烈的是擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面，將更多的社會(huì)成員特別是中低收入者納入社會(huì)保障體系。應(yīng)該承認(rèn)，多年以來，盡管我們做了很多努力，但社會(huì)保障的覆蓋面還是太窄。到2005年底為止，納入城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的只有1.7億人，納入基本醫(yī)療保險(xiǎn)體系的只有1.4億人，而失業(yè)保險(xiǎn)只覆蓋1億人左右，這種情況造成了嚴(yán)重的社會(huì)不公平，并且已經(jīng)成為社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展的隱患?！笆晃濉币?guī)劃明確提出要增加財(cái)政的社會(huì)保障投入，提高基本養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌層次，加強(qiáng)社會(huì)福利事業(yè)和社會(huì)救助體系建設(shè)，特別是首次明確要求要“認(rèn)真解決進(jìn)城務(wù)工人員社會(huì)保障問題”，“有條件的地方要積極探索建立農(nóng)村最低生活保障制度”。這些重要措施將對(duì)加速擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面起重要作用。
目前，擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面，迫切要做好以下幾件事情：
第一，盡快地把農(nóng)民工納入社會(huì)保障體系中來。從和諧社會(huì)建設(shè)的角度來看，農(nóng)民工的問題要予以高度重視。農(nóng)民工和城里人同工但是沒有一樣的待遇，這種不公平感就會(huì)特別真切。把農(nóng)民工納入社保體系問題，有些地方已經(jīng)做了一些探索。比如，上海市、大連市專為農(nóng)民工設(shè)計(jì)了一個(gè)不同的制度，但還需要配套和完善。
第二，失地農(nóng)民的社會(huì)保障。2002年至2004年初不到兩年的時(shí)間里，我國(guó)工業(yè)化和城市化的過程中征地5600萬畝，4000多萬農(nóng)民失去土地。到目前，失去土地的農(nóng)民不會(huì)少于5000萬人。這兩年上訪告狀的群體一部分就是失地農(nóng)民。其中一個(gè)重要原因就是社會(huì)保障問題解決得不好。從全國(guó)來看，浙江省有一些地方例如嘉興市解決得比較好，對(duì)農(nóng)民實(shí)行了比較全面的社會(huì)保障，標(biāo)準(zhǔn)也還比較符合當(dāng)?shù)乩习傩盏幕旧钚枨蟆５菑娜珖?guó)來講，這方面還缺乏比較規(guī)范的制度安排，還處在探索的過程中。
第三，靈活就業(yè)人員的社會(huì)保障。在靈活就業(yè)人員中，一部分是下崗失業(yè)職工，這幾年又出現(xiàn)了一些新的情況，一部分大學(xué)生，一部分文化水平、技能水平比較高的在信息產(chǎn)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)就業(yè)的人員，也采取了靈活就業(yè)的方式。靈活就業(yè)人員的收入有時(shí)多，有時(shí)少，有時(shí)有，有時(shí)沒有，不大能夠連續(xù)地按照固定的比例繳費(fèi)。所以對(duì)待靈活就業(yè)人員如何設(shè)計(jì)更好的、更加靈活的制度，也是一個(gè)比較迫切的問題。
第四，在農(nóng)村普遍實(shí)行最低生活保障制度。農(nóng)民的基本生活需要和城里人不一樣，農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)可以低一些。因?yàn)檗r(nóng)民有承包地，可以種點(diǎn)糧食、蔬菜。從補(bǔ)差來看，各地農(nóng)村也有差別，平均起來，實(shí)際補(bǔ)差每個(gè)貧困人口一年100元—200元就可以了。亞洲開發(fā)銀行認(rèn)為有27億元就夠了。這是按農(nóng)村貧困人口是2700萬計(jì)算的。那么，即使多算一點(diǎn)，標(biāo)準(zhǔn)再高一點(diǎn)，54億元或者再多一點(diǎn)，大致相當(dāng)于用于城鎮(zhèn)低保的100億元左右，就可以解決農(nóng)村貧困人口的最低生活保障問題。所以，農(nóng)村最低生活保障制度不是可不可以實(shí)行的問題，實(shí)際上有些省已經(jīng)搞起來了。
第五，大力推進(jìn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設(shè)。我國(guó)衛(wèi)生和醫(yī)療體系存在的嚴(yán)重問題是資源分配不公平，大體上說，80%的醫(yī)療資源分配給了城市，其中又有80%的醫(yī)療資源給了大城市，廣大農(nóng)民缺醫(yī)少藥，“看病難、看病貴”的問題遠(yuǎn)甚于城市居民。2003年，中央決定在農(nóng)村試行新型合作醫(yī)療制度，但籌資標(biāo)準(zhǔn)太低。2006年，總理在“兩會(huì)”上宣布把籌資標(biāo)準(zhǔn)提高到每人每年50元（中央財(cái)政出20元，地方財(cái)政出20元，農(nóng)民個(gè)人出10元），并要求迅速推廣，到2008年基本普及。這項(xiàng)重大決策結(jié)束了農(nóng)民健康問題沒有制度性保障的歷史，盡管目前的籌資水平仍然不高，但還是得到了廣大農(nóng)民的熱烈歡迎。
底線公平概念和柔性調(diào)節(jié)機(jī)制，由于區(qū)分了不同的需求層次，明確了政府、社會(huì)和個(gè)人的責(zé)任，劃分了市場(chǎng)機(jī)制和非市場(chǎng)機(jī)制的界限，因而對(duì)于解決上述問題可以提供有益的啟發(fā)。但以下幾個(gè)關(guān)系需要進(jìn)一步明確：
第一，擴(kuò)面和標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系。
現(xiàn)在我們提的“廣覆蓋、低門檻”從總體上講是符合中國(guó)國(guó)情的。我們畢竟是個(gè)窮國(guó)、人口大國(guó)，社會(huì)保障又是人人都需要的，起碼在半個(gè)世紀(jì)以內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)都不能高。“廣覆蓋、低門檻”實(shí)際的效果是門檻也不高，覆蓋也不廣，這里面的問題不是一個(gè)簡(jiǎn)單的門檻低了覆蓋面就寬了的問題。比方說在工傷保險(xiǎn)這種事情上應(yīng)該有不同的門檻嗎？我們時(shí)常發(fā)生農(nóng)民工受了傷賠償只相當(dāng)于城里人的幾分之一，“門檻”高固然不利于擴(kuò)面，但問題的核心是不公平，保障過分和保障不足同時(shí)存在，有保障和無保障同時(shí)存在。解決的辦法，按照底線公平的思路，就是優(yōu)先把處于底線以下或?yàn)l臨底線的群體的基礎(chǔ)性需求保障起來，城鄉(xiāng)并舉，貧富兼顧，逐步解決城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度的完善問題。
第二，政府責(zé)任和個(gè)人責(zé)任之間的關(guān)系。
在整個(gè)社會(huì)保障問題上，政府責(zé)任和個(gè)人責(zé)任之間怎樣建立起一種平衡的、協(xié)調(diào)的關(guān)系？正好像現(xiàn)在減免了農(nóng)業(yè)稅，政府就必須承擔(dān)農(nóng)業(yè)稅減免之后原來靠農(nóng)業(yè)稅支持的那些社會(huì)事業(yè)怎么辦的責(zé)任。例如，原來靠農(nóng)業(yè)稅養(yǎng)老的那些“五保戶”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老院何以為繼？農(nóng)民工的問題也是這樣，農(nóng)民工群體脫離了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，也就脫離了傳統(tǒng)土地保障的范圍，他們與城鎮(zhèn)其他勞動(dòng)者一樣，面臨著城鎮(zhèn)就業(yè)生活中養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)等各方面的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，客觀上也就有進(jìn)入社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)的需要。政府既然承諾了可以自由流動(dòng)，那就承擔(dān)與自由流動(dòng)相關(guān)的責(zé)任。面對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)保障問題，就不能怕外資不來，不怕私企承擔(dān)不了。為什么外資可以進(jìn)來廉價(jià)地剝削中國(guó)的民工，為什么私企可以無限制地搞原始積累？農(nóng)民工的社會(huì)保障責(zé)任個(gè)人化，就等于相應(yīng)地承認(rèn)了外資不給中國(guó)職工交納社會(huì)保障金、私企不給職工參保的合法性。中央已經(jīng)明確提出利用外資的合理性問題了，中國(guó)私企的原始積累已經(jīng)搞了20多年，也應(yīng)該離開這個(gè)階段了。所以，政府沒有必要再擔(dān)心嚇跑了外資和私企，而容忍他們推卸對(duì)職工特別是農(nóng)民工的社會(huì)保障責(zé)任。
第三，企業(yè)責(zé)任和個(gè)人責(zé)任之間的關(guān)系。
前幾年，對(duì)失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償一般只是一次性貨幣補(bǔ)償，且不說補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，不足于保障失地農(nóng)民的基本生活；即使補(bǔ)償稍多一點(diǎn)，也不能據(jù)此應(yīng)付失業(yè)、疾病、養(yǎng)老等風(fēng)險(xiǎn)。最近，四川成都市和浙江許多地方都提出變一次性貨幣補(bǔ)償為制度性社會(huì)保障，廣東省政府要求凡開發(fā)商不能對(duì)失地農(nóng)民提供基本生活的社會(huì)保障，就不批準(zhǔn)征地，這叫“即征即?！薄Ｍ瑯拥览?，任何企業(yè)，不論外企、私企，還是國(guó)企，只要雇工，就應(yīng)該提供社會(huì)保障，這叫“即雇即保”或“即聘即?！薄Ｊ聦?shí)上，前一段時(shí)間在農(nóng)民工問題上普遍存在只用工不保險(xiǎn)的現(xiàn)象。不論是從尊重人權(quán)還是維護(hù)公平出發(fā)，只有承諾提供最基本的社會(huì)保障，用人單位才有資格雇用農(nóng)民工。
第四，強(qiáng)制和自愿的關(guān)系。
政府在社會(huì)保障上的最大責(zé)任就是實(shí)行強(qiáng)制，不論企業(yè)和個(gè)人是否同意。到目前為止，盡管國(guó)家有了法律規(guī)定，像工傷保險(xiǎn)這樣一些保險(xiǎn)也沒有普遍實(shí)行。
（一）制度設(shè)計(jì)上
制度全覆蓋已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，但制度間銜接不暢通我國(guó)的社會(huì)保障是基于1951年《勞動(dòng)保障條例》建立起來的，主要保障城鎮(zhèn)職工，農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民的保障相對(duì)缺失。隨著2003年新農(nóng)合的實(shí)施、2007年城鎮(zhèn)居民醫(yī)保的建立、2009年新農(nóng)保的試點(diǎn)推行和2011年城居保的開展，自此公民的基本保障制度在制度層面實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。2014年國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定合并新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，建立全國(guó)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，這在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度上邁出了第一步，但居民和職工保障制度仍無法對(duì)接。由于在籌資標(biāo)準(zhǔn)、繳費(fèi)方式上的差異使得制度無法有效銜接，此外，地域分割管理和地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同導(dǎo)致了異地保障的失效，這對(duì)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和維護(hù)社會(huì)生態(tài)平衡帶來了威脅。
（二）保障水平上
各保障制度水平均有提高，但城鄉(xiāng)差異大隨著我國(guó)近年來的發(fā)展，社會(huì)保障事業(yè)在一定程度上取得了巨大成就，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金截至2014年已連續(xù)10年增長(zhǎng)；醫(yī)療保障報(bào)銷比例連續(xù)提高，報(bào)銷范圍不斷擴(kuò)大，其中門診報(bào)銷也納入到統(tǒng)籌范圍；此外，特殊人群諸如城鄉(xiāng)低保、殘疾人保障等保障水平都在不斷增強(qiáng)。但是從各類保障制度不同保障人群來看，城鄉(xiāng)間的保障水平差異仍然比較大，就養(yǎng)老保障來說，與城鎮(zhèn)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)連續(xù)十年上調(diào)養(yǎng)老金水平相比，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇顯得捉襟見肘；從養(yǎng)老保障的調(diào)節(jié)機(jī)制上來看，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保障水平已隨著工資等水平的上漲逐步調(diào)整，而農(nóng)村養(yǎng)老保障水平取決于自身繳費(fèi)能力和地方政府的補(bǔ)助力度，這在一定程度上是嚴(yán)重缺乏張力的，若沒有合理的調(diào)節(jié)機(jī)制的指標(biāo)，未來城鄉(xiāng)社會(huì)保障水平的差距有可能進(jìn)一步擴(kuò)大，社會(huì)保障再分配功能和保障社會(huì)公平的性能缺失，從而制約了社會(huì)生態(tài)平衡的形成和維護(hù)。
（三）覆蓋范圍上
保障范圍不斷擴(kuò)大，但存在制度空白點(diǎn)從保障人群上看，按照傳統(tǒng)的職業(yè)性質(zhì)、戶籍區(qū)分，目前已經(jīng)建立起來了由城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民、城鎮(zhèn)職工“三駕馬車”托起的全民基本保障，據(jù)人社部公布的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，目前醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋的人群超過了13億，養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋人群達(dá)到了8億多，全民基本保障已基本實(shí)現(xiàn)。但是我國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加速，伴隨著這一進(jìn)程出現(xiàn)了兩大新型社會(huì)群體,即“農(nóng)民工”和“失地農(nóng)民”，這兩大群體的社會(huì)保障依然沒有妥善解決，大多數(shù)的失地農(nóng)民處于無耕、無保、無崗的狀態(tài)，自身利益受到了損害，也加劇了社會(huì)的不穩(wěn)定；同時(shí)，“農(nóng)民工”由于自身工作的流動(dòng)性大，社會(huì)保障難以落實(shí)，處于社會(huì)保障的邊緣狀態(tài)。這兩大社會(huì)群體保障的缺失，不僅加劇了社會(huì)的不穩(wěn)定，阻礙了城鎮(zhèn)化進(jìn)程的發(fā)展，也阻礙了社會(huì)生態(tài)文明的和諧發(fā)展。
（四）基金儲(chǔ)備上
財(cái)政投入力度增強(qiáng)，但資金儲(chǔ)備仍有限隨著近年來國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府重視民生的工作越來越強(qiáng)化，中央財(cái)政資金用于社會(huì)保障事業(yè)比重也不斷加強(qiáng)，但是在農(nóng)村，社會(huì)保障水平依然主要依托地方政府投入和農(nóng)民自身經(jīng)濟(jì)能力，而其他各類資金來源如慈善、社會(huì)捐贈(zèng)等又難以落實(shí)的農(nóng)村，加之人口老齡程度的日益嚴(yán)重、通貨膨脹的壓力、資金繳費(fèi)的不確定性等因素影響，農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)資金儲(chǔ)備明顯不足。由于社會(huì)保障資金儲(chǔ)備不足，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障發(fā)展的目標(biāo)就難以實(shí)現(xiàn)，也會(huì)進(jìn)一步阻礙公平合理有序的社會(huì)生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
（五）管理服務(wù)上
信息化程度增強(qiáng)，但權(quán)屬責(zé)任難辨我國(guó)的社會(huì)保障事業(yè)不斷增強(qiáng)，在社會(huì)保障的管理與服務(wù)上，近年來，各地區(qū)都已建立社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)平臺(tái)，為廣大參保者提供了便利，也加強(qiáng)了社會(huì)保障管理的公平性和效率。但隨著城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障目標(biāo)的推進(jìn)，制度間出現(xiàn)權(quán)責(zé)不清的現(xiàn)象日益明顯。目前，我國(guó)社會(huì)保障工作管理分散、政出多源，由勞動(dòng)部、民政、衛(wèi)生、計(jì)生等多個(gè)部門管理，相互間不銜接，制度運(yùn)行不統(tǒng)一，尤其到基層，更是管理權(quán)屬不清晰，責(zé)任難辨，導(dǎo)致了社會(huì)保障管理混亂，直接損害了社會(huì)資源的再分配，阻礙了城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程和社會(huì)生態(tài)的平衡。
二、新時(shí)期城鄉(xiāng)社會(huì)保障統(tǒng)籌發(fā)展的完善路徑
（一）整合“碎片化”
建立統(tǒng)一的基本社會(huì)保障基礎(chǔ)我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)保障制度呈現(xiàn)出“碎片化”的特點(diǎn)，所謂的碎片化，不僅包括機(jī)關(guān)事業(yè)單位、職工、居民、農(nóng)民工等大制度層面的碎片化，也包括各地區(qū)、各市區(qū)建立起來的地方社會(huì)保障稅呈現(xiàn)出的碎片化。碎片化的局面使得社會(huì)保障的管理成本增大、保障的效率降低，同時(shí)，也使得不同制度的管理責(zé)任難辨，制度間銜接不暢通，影響城市化進(jìn)程和社會(huì)和諧。因此，需要整合社會(huì)保障基礎(chǔ)，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)基礎(chǔ)養(yǎng)老、大病醫(yī)療保障和最低生活保障組成基礎(chǔ)社會(huì)保障，并實(shí)行統(tǒng)一的制度框架，以體現(xiàn)公民權(quán)利的公平性，而整合社會(huì)保障基礎(chǔ)，也應(yīng)該建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)和管理模式。在社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)方面，要整合成全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)，避免政出多門降低保障效率，同時(shí)，設(shè)立統(tǒng)一的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，確保社會(huì)保障的有序運(yùn)行；在管理模式方面，無論是城市還是農(nóng)村，用以支持最低生活保障的國(guó)家財(cái)政劃撥標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是統(tǒng)一的，基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療的國(guó)家責(zé)任與個(gè)人責(zé)任在城鄉(xiāng)應(yīng)該是統(tǒng)一的，在此基礎(chǔ)上，由企業(yè)或集體經(jīng)濟(jì)承擔(dān)的責(zé)任在城鄉(xiāng)間可以有所差別；在基金的管理方面，應(yīng)該有統(tǒng)一的社會(huì)保障監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)政策的執(zhí)行和收支情況進(jìn)行監(jiān)督檢查；此外在管理方式上，應(yīng)實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的技術(shù)手段與服務(wù)方式。
（二）修復(fù)“斷裂化”
建立梯度的城鄉(xiāng)社會(huì)保障待遇序列我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)保障制度以職業(yè)、戶口等特征歸屬于不同的制度中，各制度的繳費(fèi)來源、保障標(biāo)準(zhǔn)、管理責(zé)任的不同，導(dǎo)致了不同社會(huì)保障制度待遇序列的斷裂。一方面社會(huì)成員的社會(huì)保障關(guān)系在不同地區(qū)、不同部門間不能夠有效銜接，帶來社會(huì)保障關(guān)系的斷裂；另一方面城鄉(xiāng)居民間的保障水平差異比較大，造成待遇上的斷裂。因此，在設(shè)計(jì)社會(huì)保障待遇標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)該根據(jù)地方政府公共財(cái)政承受能力、部門和企業(yè)經(jīng)濟(jì)承受能力以及個(gè)人收入承受能力設(shè)置合理的梯度待遇標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)，要建立全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障個(gè)人賬戶，個(gè)人賬戶可以隨著勞動(dòng)者的遷移而遷移，以確保個(gè)人社會(huì)保障能有效轉(zhuǎn)移銜接。
（三）樹立“法制化”
關(guān)鍵詞：社會(huì)保障；民工荒；農(nóng)民工
Abstract:Inrecentyears,China''''s"LaborShortage"isareflectionofChina''''ssocialsecuritysystemflaws.Improvethesocialsecuritysystemformigrantworkerstoaddressthe"LaborShortage"Thequestionistoimplementthescientificconceptofdevelopmentisanurgentrequirementtoachieveanecessaryrequirementforsocialharmony.Migrantworkersshouldbecombinedwiththecharacteristicsofthegroup,duetolowerpaymentrateandstrengthenthesocialsecuritysysteminurbanandruralareasofconvergence,theclassificationoftheestablishmentofmigrantworkerstheminimumlivelihoodguaranteesystemformigrantworkersgroupsandthecharacteristicsofthestratifiedsocialsecuritysystem.
Keywords:SocialSecurity;shortageofmigrantworkers;migrantworkers
一、問題的提出
2004年初開始，福建、廣東、深圳等沿海發(fā)達(dá)地區(qū)相繼出現(xiàn)農(nóng)民工短缺現(xiàn)象，特別是珠江三角洲地區(qū)，農(nóng)民工短缺形勢(shì)相當(dāng)嚴(yán)峻。勞動(dòng)和社會(huì)保障部《關(guān)于民工短缺的調(diào)查報(bào)告》顯示，目前有近200萬的缺口，缺工比率約為10%。以珠江三角洲地區(qū)為例，私營(yíng)、港澳臺(tái)資及外資企業(yè)三類企業(yè)目前農(nóng)民工短缺數(shù)量相當(dāng)于這些企業(yè)就業(yè)人員總數(shù)的12%左右。據(jù)此推算,廣東省農(nóng)民工短缺數(shù)量超過100萬人，且這一數(shù)字仍有上升的趨勢(shì)。[1]中山大學(xué)勞工研究與服務(wù)中心2006年對(duì)珠江三角洲的缺工問題做了調(diào)查，結(jié)果顯示，認(rèn)為缺工的占64%，比2005年增長(zhǎng)了10%，其中認(rèn)為缺技工的占18%，缺普工的占了53%，認(rèn)為兩者都缺的占26%。2007年，基層勞動(dòng)力短缺已經(jīng)由東南沿海蔓延到北方內(nèi)陸，從東部擴(kuò)展到中部乃至全國(guó)，從暫時(shí)的缺工變成了長(zhǎng)期的趨勢(shì)。2007年5月，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院《中國(guó)人口與勞動(dòng)問題報(bào)告——?jiǎng)⒁姿罐D(zhuǎn)折點(diǎn)及其政策挑戰(zhàn)》提出警告：中國(guó)將要進(jìn)入勞動(dòng)力短缺的時(shí)代。[2]
農(nóng)民工是我國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期持續(xù)發(fā)展的不可或缺的重要力量，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)的各行各業(yè)都占有較大比例，其中在加工制造業(yè)中占從業(yè)人員的68%，在建筑業(yè)、采掘業(yè)中占到近80%，在環(huán)衛(wèi)、家政、餐飲等服務(wù)業(yè)中占到50%以上。深入研究“民工荒”問題產(chǎn)生的原因，有效解決“民工荒”問題迫在眉睫。它是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的迫切要求，也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧的必然要求。
二、“民工荒”現(xiàn)象折射出我國(guó)社會(huì)保障的制度缺陷
造成“民工荒”的原因較多，工資水平低并長(zhǎng)期不見漲，勞動(dòng)力市場(chǎng)不健全等固然是重要的誘因，但農(nóng)民工社會(huì)保障制度的缺失也是造成“民工荒”的重要制度因素。農(nóng)民工社會(huì)保障制度的缺陷主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：
（一）農(nóng)民工社會(huì)保障存在高需求與低參保率的矛盾
農(nóng)民工在城市工作面臨生存、疾病、失業(yè)等諸多風(fēng)險(xiǎn)，需要得到社會(huì)保障制度的保護(hù)。農(nóng)民工在城市大多數(shù)從事的都是苦、臟、累、技術(shù)含量低的體力工作，其工資水平相對(duì)較低。自身技術(shù)水平低、企業(yè)拖欠工資等情況又使得農(nóng)民工的收入具有不穩(wěn)定性，他們面臨生存風(fēng)險(xiǎn)的可能性較大。農(nóng)民工的生活和工作狀況亟需得到最低生活保障、工傷保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等社會(huì)保障制度的保護(hù)。
但目前農(nóng)民工社會(huì)保障的參保率非常低，醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保率分別為21.6%、31.8%、5.5%和33.7%，而農(nóng)民工的企業(yè)補(bǔ)充保險(xiǎn)、職工互助合作保險(xiǎn)、商業(yè)保險(xiǎn)的參保率更低，分別為2.9%、3.1%和5.6%。農(nóng)民工一旦出事，很難得到應(yīng)有的補(bǔ)償，生活往往陷入困境。[3]農(nóng)民工參保意愿不高的原因在于社會(huì)保障的個(gè)人承擔(dān)比例對(duì)農(nóng)民工來說過高，從某種意義上說，甚至成為他們的負(fù)擔(dān)。
20世紀(jì)80年代初期，在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，這是迄今為止中國(guó)農(nóng)村最具深遠(yuǎn)意義的重大改革。它是20年多來農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、乃至國(guó)民經(jīng)濟(jì)中，一系列重大改革的引子。對(duì)于這場(chǎng)改革的動(dòng)因，不同的人可能從不同的角度作出解釋。但我認(rèn)為，在改革之前，傳統(tǒng)集體經(jīng)濟(jì)體制的長(zhǎng)期運(yùn)行，導(dǎo)致了農(nóng)村土地保障功能的供給嚴(yán)重不足，則是引發(fā)這場(chǎng)改革的重要原因。
在20世紀(jì)80年代以前，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的基本特征是，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)以種植業(yè)經(jīng)濟(jì)為主，種植業(yè)經(jīng)濟(jì)以糧食經(jīng)濟(jì)為主。這種農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，對(duì)于土地有著高度的依賴性，為土地成為農(nóng)民社會(huì)保障的主要來源提供了條件。因?yàn)樵诋?dāng)時(shí)，對(duì)于絕大多數(shù)農(nóng)民來說，經(jīng)營(yíng)土地是獲得收入、維持基本生存的主要手段。
在傳統(tǒng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)體制下，農(nóng)村土地實(shí)行集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。農(nóng)民對(duì)這種集體的成員權(quán)，是與生俱來的。這種成員權(quán)主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是作為集體中不可分割的一部分，擁有對(duì)于土地的產(chǎn)權(quán)，特別是部分剩余索取權(quán)；二是成年后在土地上就業(yè)的權(quán)利。這種成員權(quán)加上土地的養(yǎng)育功能，使土地能夠在相當(dāng)程度上，發(fā)揮對(duì)農(nóng)民的就業(yè)保障、生活福利保障和傷病養(yǎng)老保障功能。以其中較為復(fù)雜的養(yǎng)老保障為例，它主要是通過兩種形式實(shí)現(xiàn)的。其一是對(duì)于為數(shù)較少的孤寡老人實(shí)行集體養(yǎng)老；賴以進(jìn)行集體養(yǎng)老的收入，則主要來源于土地。其二是對(duì)于為數(shù)眾多的一般老人，主要實(shí)行家庭養(yǎng)老。后者的養(yǎng)老保障收入，少量來自老人憑借其對(duì)于集體的成員權(quán)，所獲得的福利收入；主要來自于家庭內(nèi)收入的人際轉(zhuǎn)移，特別是代際轉(zhuǎn)移。而家庭內(nèi)收入人際轉(zhuǎn)移量的多少，則取決于兩個(gè)因素：集體土地生產(chǎn)力水平的高低、家庭勞力的強(qiáng)弱多寡。因此，一般老人的養(yǎng)老保障收入，雖然不是來自于老人長(zhǎng)期生活中的現(xiàn)金積蓄，卻可視為其婚后的長(zhǎng)期非現(xiàn)金儲(chǔ)蓄?！梆B(yǎng)兒防老”實(shí)際上是一種長(zhǎng)期非現(xiàn)金儲(chǔ)蓄。
實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包制以前，傳統(tǒng)的集體經(jīng)濟(jì)體制的運(yùn)行特征是，土地集體所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)和統(tǒng)一分配。這種傳統(tǒng)的集體經(jīng)濟(jì)體制的長(zhǎng)期運(yùn)行，導(dǎo)致農(nóng)民缺乏生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的積極性，也嚴(yán)重妨礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)效益的提高。在農(nóng)民人數(shù)不斷增加、農(nóng)村人地關(guān)系日趨緊張的背景下（注：在全國(guó)普遍實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包制的1984年，農(nóng)村人均耕地面積僅有1.5畝。），由此又進(jìn)一步導(dǎo)致了土地的保障功能嚴(yán)重供給不足，土地對(duì)單位農(nóng)村人口的保障能力不斷弱化。到1978年，全國(guó)農(nóng)民人均純收入僅為133.57元，比1957年僅增加60.6元，其間年均遞增率僅為2.9％。同年，全國(guó)大約有2億人口不得溫飽，農(nóng)民的人均糧油消費(fèi)量甚至比1957年還低。
在80年代以前，除五保戶、民政救濟(jì)和合作醫(yī)療等少數(shù)領(lǐng)域外，在廣袤的我國(guó)農(nóng)村，來自土地之外的社會(huì)保障，幾乎是一片空白。因此，在當(dāng)時(shí)高度土地依賴性的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)之下，農(nóng)民長(zhǎng)期的生活困難和土地保障功能嚴(yán)重弱化的現(xiàn)實(shí)，極易誘發(fā)出農(nóng)民增強(qiáng)土地保障功能的制度創(chuàng)新沖動(dòng)。聯(lián)產(chǎn)承包制的產(chǎn)生，就是這種沖動(dòng)爆發(fā)的結(jié)果。在農(nóng)村改革初期，為什么實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包制首先是從貧困地區(qū)開始？為什么在進(jìn)行這項(xiàng)制度創(chuàng)新時(shí)，在農(nóng)戶之間往往是按人口或人勞比例分配？土地保障功能方面的原因，不能不受到充分重視。既然進(jìn)行這項(xiàng)制度創(chuàng)新的重要原因，是增強(qiáng)土地的保障功能；那么，在土地集體所有這一“集體”范圍內(nèi)，平等的成員權(quán)就應(yīng)該享有平等的土地保障權(quán)。因此，按人口或人勞比例均分土地，是一種難以回避的選擇。甚至在絕大多數(shù)地區(qū)，是按人口而不是勞動(dòng)力，把集體所有的土地，按肥力劃等平分的。根據(jù)全國(guó)農(nóng)村固定觀察點(diǎn)辦公室的資料，即令是到1997年，在觀察點(diǎn)系統(tǒng)的317個(gè)村中，按人口或勞動(dòng)力均分承包地的，仍占70.7％；其余29.3％實(shí)行所謂的“兩田制”，如口糧田按人均分，責(zé)任田按勞力均分。此外，調(diào)查的266個(gè)村自實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包制以來，有80％進(jìn)行過土地調(diào)整；其中又有81％的村，在調(diào)整中采取增人增地、減人減地的原則（注：全國(guó)農(nóng)村固定觀察點(diǎn)辦公室：“當(dāng)前農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)管理的現(xiàn)狀及問題”，《中國(guó)農(nóng)村觀察》1998年第5期第57頁。）。
二、土地保障的新矛盾
實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包制（十五屆三中全會(huì)后改稱家庭承包制），從早期動(dòng)因上看，是為了解決農(nóng)土保障功能的嚴(yán)重供給不足問題。這場(chǎng)改革的發(fā)生，也帶來了土地保障功能的一系列新變化。主要表現(xiàn)是：第一，提高了土地的生產(chǎn)力水平，增強(qiáng)了土地的收入保障功能。改革初期農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力迅速發(fā)展，農(nóng)民收入水平的迅速提高。第二，強(qiáng)化了土地的失業(yè)保障和社會(huì)穩(wěn)定功能。實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包制，賦予了農(nóng)民對(duì)部分土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。這種土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以作為農(nóng)民從事非農(nóng)就業(yè)的退路。因此，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，有利于增強(qiáng)其抵御非農(nóng)就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的能力；也保證了不至于因多數(shù)農(nóng)民無從就業(yè)，而妨礙社會(huì)穩(wěn)定。80年代以來，隨著人口的變化，許多地方頻繁地進(jìn)行的土地調(diào)整，在相當(dāng)程度上，正是為了維護(hù)土地的上述保障功能。
但是，自實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包制以來，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，也使土地保障功能的發(fā)揮，面臨著一系列新的矛盾：
1.發(fā)揮土地的保障功能與提高土地利用效率的矛盾
土地不僅是農(nóng)民社會(huì)保障的重要依托，還是重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料。如果農(nóng)村的分工分業(yè)不發(fā)達(dá)，農(nóng)民經(jīng)營(yíng)素質(zhì)的分化程度也不高；那么，發(fā)揮土地的保障功能與利用土地的生產(chǎn)資料功能，往往不存在明顯的矛盾。但是，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展和農(nóng)民分化程度的提高，二者的矛盾將會(huì)越來越大。因此，土地向經(jīng)營(yíng)能手集中，土地連片開發(fā)、發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，就是提高土地利用效率的必然要求。如果過分強(qiáng)調(diào)土地的社會(huì)保障功能，勢(shì)必導(dǎo)致農(nóng)戶的土地不斷細(xì)分，不利于土地的連片和有效開發(fā)，妨礙農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)，延緩?fù)恋匾?guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展；進(jìn)而有悖于土地利用的效率目標(biāo)。80年代以來，在耕地面積不斷減少的同時(shí)，農(nóng)村的人口和勞動(dòng)力卻不斷增加，導(dǎo)致人地關(guān)系不斷惡化。由此導(dǎo)致的結(jié)果是，從相對(duì)地位來看，土地所承擔(dān)的社會(huì)保障功能上升，生產(chǎn)資料功能下降。在有些地方，由于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)比較利益低等原因，土地的生產(chǎn)資料功能已經(jīng)嚴(yán)重退化，甚至基本消失；轉(zhuǎn)變?yōu)閱渭兊谋Ｕ鲜侄?。主要表現(xiàn)是，部分從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)戶，往往對(duì)土地進(jìn)行粗放經(jīng)營(yíng)，或?qū)⑼恋亓袒?。?jù)張紅宇（2001）對(duì)安徽壽縣的調(diào)查，2000年全縣土地撂荒面積高達(dá)16.3萬畝，比上年增加1.4倍；占全縣耕地面積的9％。其中常年性撂荒面積占72％，季節(jié)性撂荒面積占28％；撂荒2年以上的，占撂荒面積的26.7％。
2.發(fā)揮土地的保障功能與土地保障功能弱化的矛盾
長(zhǎng)期以來，農(nóng)民的社會(huì)保障，主要是以土地為中心的非正規(guī)保障；特別是那些在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民的收入來源中，農(nóng)業(yè)所占份額大的地區(qū)。因此，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民收入水平的提高，農(nóng)村土地的保障功能應(yīng)該得以強(qiáng)化。但是，遺憾的是，近年來，農(nóng)村土地的保障功能不僅沒有得到強(qiáng)化，反而不斷弱化。主要表現(xiàn)是：
——農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的絕對(duì)收益越來越低，在有些地方，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)甚至絕對(duì)虧本。目前，多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品提價(jià)的空間小，降價(jià)的壓力大。隨著加入WTO，農(nóng)產(chǎn)品提價(jià)的空間，將會(huì)越來越小。但與此同時(shí)，在以小規(guī)模農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)為主的農(nóng)業(yè)組織結(jié)構(gòu)之下，農(nóng)產(chǎn)品成本增加的勢(shì)頭，卻一直比較強(qiáng)勁；由此導(dǎo)致主要農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本占出售價(jià)格的比重，已經(jīng)很大。以1999年為例，糧食、棉花、戶養(yǎng)生豬的生產(chǎn)成本，占出售價(jià)格的比重分別高達(dá)82％、94％和99％。在價(jià)格、成本雙因素的夾擊下，我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的絕對(duì)收益，已經(jīng)越來越低。以浙江省農(nóng)村固定觀察點(diǎn)的10村資料為例，1995年畝均凈收益為680.04元，到1999年已經(jīng)下降到505.71元，4年間減幅達(dá)25.6％；如扣除人工和物質(zhì)費(fèi)用因素，則農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的畝均純收益，1995年為34.51元，到1999年已經(jīng)下降到-174.72元；農(nóng)地經(jīng)營(yíng)處于絕對(duì)虧本的狀態(tài)。（注：張忠根、史清華：“農(nóng)地生產(chǎn)率變化及不同規(guī)模農(nóng)戶農(nóng)地生產(chǎn)率比較研究”，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2001年第1期。）
——農(nóng)村土地負(fù)擔(dān)越來越重，越來越多的農(nóng)民視土地為“雞肋”或包袱。近年來，由于有關(guān)方面的積極努力，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作取得了積極的成效。但是，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的嚴(yán)重性，并沒有因此而有明顯的減弱；在有些地方，農(nóng)民負(fù)擔(dān)甚至越減越重。以1999年為例，未扣除價(jià)格變動(dòng)因素的影響，全國(guó)農(nóng)民人均純收入較上年增加2.2％，但人均農(nóng)業(yè)各稅卻增加了5.8％。農(nóng)民負(fù)擔(dān)的增長(zhǎng)往往呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：費(fèi)比稅增加快，隱性稅費(fèi)比顯性稅費(fèi)增加快，欠發(fā)達(dá)地區(qū)比發(fā)達(dá)地區(qū)問題重。在許多地方，日趨沉重的農(nóng)民負(fù)擔(dān)，有相當(dāng)一部分是按地分?jǐn)偟?。日趨沉重的土地?fù)擔(dān)，使越來越多的農(nóng)民感到承包地“食之無味，棄之可惜”；甚至有不少農(nóng)民將承包地視同包袱，早甩包袱早開心。在此背景下，土地的保障功能幾乎無從談起。
——土地的流轉(zhuǎn)價(jià)格越來越低，在有些地方，經(jīng)營(yíng)土地甚至成了農(nóng)民的絕對(duì)負(fù)擔(dān)。根據(jù)《南方周末》2001年6月14日的資料，目前在河北監(jiān)利縣，多數(shù)農(nóng)民認(rèn)為種田是劃不來的事，發(fā)生土地流轉(zhuǎn)時(shí)，轉(zhuǎn)出戶不僅不能從土地轉(zhuǎn)讓中獲得收益，反而要倒貼給轉(zhuǎn)入戶每畝300元，當(dāng)?shù)胤Q此為“倒貼皮”。崔紅志對(duì)吉林省梨樹縣新豐村的調(diào)查顯示，該村將集體按規(guī)定預(yù)留的5％機(jī)動(dòng)地，租賃給農(nóng)民經(jīng)營(yíng)。1998年，在每畝租賃價(jià)格為105元時(shí)，農(nóng)民還踴躍租賃；但到2000年，每畝租賃價(jià)格下降到60元，竟有不少地?zé)o人愿意租賃。
3.發(fā)揮土地的保障功能與國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的矛盾
——隨著農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)的增加，和農(nóng)民收入來源渠道的多元化，在農(nóng)民的收入來源中，農(nóng)業(yè)或土地收入的相對(duì)重要性，將會(huì)趨于下降；土地經(jīng)營(yíng)的要素成本和機(jī)會(huì)成本趨于提高，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的比較利益趨于減少。因此，土地保障的相對(duì)作用，也會(huì)趨于下降；主要依靠土地保障的局限性，也將趨于增加。據(jù)齊莉梅（2001）對(duì)廣東石基鎮(zhèn)的調(diào)查，在農(nóng)村高度市場(chǎng)化和城市化以后，農(nóng)戶依靠小規(guī)模耕地，根本保證不了基本生活，更不能保證養(yǎng)老。特別是，有些農(nóng)民已經(jīng)較長(zhǎng)時(shí)期地離開了土地，進(jìn)入城市或鄉(xiāng)村的非農(nóng)領(lǐng)域，其就業(yè)觀念和生活方式已經(jīng)發(fā)生了質(zhì)的變化。其中多數(shù)人即使暫時(shí)喪失了非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)，也未必把回歸農(nóng)業(yè)、經(jīng)營(yíng)土地，作為一條退路；土地的保障作用將因此失去了意義。
——城鎮(zhèn)化是國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的基本方向。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，一方面，農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的規(guī)模，將會(huì)迅速擴(kuò)張；另一方面，在那些城郊或小城鎮(zhèn)重點(diǎn)發(fā)展的地區(qū)，土地資產(chǎn)將會(huì)迅速增值。但是，當(dāng)前，國(guó)家基本上壟斷了農(nóng)村土地的一級(jí)市場(chǎng)，在農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的過程中，比較規(guī)范的程序是，先征為國(guó)有，再由國(guó)家或政（論文庫）府將使用權(quán)出讓給非農(nóng)用地單位。國(guó)家征地時(shí)，往往將征地價(jià)格壓得很低，而國(guó)家的土地出讓價(jià)格卻通常很高。在此過程中，政（論文庫）府一轉(zhuǎn)手即可獲得高額收益；而作為土地所有者的集體和擁有土地承包權(quán)的農(nóng)民，卻所得甚少。根據(jù)有關(guān)資料，目前在城市建設(shè)征用農(nóng)用地的過程中，征地收入的分配比例大致是：農(nóng)民得5～10％，集體得25～30％，政（論文庫）府及其機(jī)構(gòu)得60～70％。（注：張正河、武晉，“論農(nóng)村生產(chǎn)要素的準(zhǔn)城市化”《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2001年第7期第22頁。）在土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的過程中，也有相當(dāng)一部分是以不規(guī)范的方式進(jìn)行的。其大致情形是，地方政（論文庫）府與土地開發(fā)商合謀，以較低的價(jià)格，從農(nóng)村集體（農(nóng)民）手中征得土地，通過土地開發(fā)或直接轉(zhuǎn)手，賺得高額利潤(rùn)?？梢?，目前在與城鎮(zhèn)化相關(guān)的土地農(nóng)轉(zhuǎn)非過程中，相關(guān)集體和農(nóng)民的利益往往受到侵害。從土地農(nóng)轉(zhuǎn)非中，農(nóng)民得到的有限利益，甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能替代轉(zhuǎn)非的土地，發(fā)揮相應(yīng)的保障作用。此外，許多農(nóng)民還會(huì)因?yàn)槭ネ恋?，不得不更大程度地介入先前不太熟悉的非農(nóng)領(lǐng)域或城鎮(zhèn)生活，而增加了生活和就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。
——在不少地方的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，基層組織仍然習(xí)慣于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的行政命令，不顧當(dāng)?shù)貤l件和群眾意愿，假借推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和企業(yè)化經(jīng)營(yíng)等名義，強(qiáng)迫、甚至替代農(nóng)民和集體轉(zhuǎn)出土地，或隨意縮短土地承包期、收回承包地、多留機(jī)動(dòng)地，侵犯農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)自。在有些地方，鄉(xiāng)村組織甚至與“龍頭企業(yè)”合謀，人為壓低土地轉(zhuǎn)包價(jià)格，為鄉(xiāng)村或領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人創(chuàng)收。有的地方在招商引資中，甚至競(jìng)相壓低條件，熱衷于“低價(jià)格、長(zhǎng)期限、大規(guī)?！钡剞D(zhuǎn)讓和租賃土地。由此，不僅侵犯了農(nóng)民的物質(zhì)利益和經(jīng)營(yíng)自，也剝奪了農(nóng)民正常地獲得土地保障的權(quán)利。這種現(xiàn)象為什么會(huì)發(fā)生？城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)民的利益為什么會(huì)受到損害？在很大程度上是因?yàn)?，在現(xiàn)有的以小規(guī)模農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)為主的農(nóng)業(yè)組織結(jié)構(gòu)下，農(nóng)民與政（論文庫）府、農(nóng)民與企業(yè)的交易地位嚴(yán)重不對(duì)等，農(nóng)戶多而散，談判地位低、對(duì)話能力弱。
——目前，我國(guó)農(nóng)村65歲以上的老年人口，已占農(nóng)村人口的7％以上。由于70年代以來長(zhǎng)期實(shí)行的計(jì)劃生育政策的滯后效應(yīng)，在今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，農(nóng)村老年人口的比重將會(huì)繼續(xù)上升。因而，農(nóng)村養(yǎng)老的任務(wù)將會(huì)日趨艱巨。與此同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，我國(guó)農(nóng)村核心家庭的主流地位，將會(huì)繼續(xù)提高。加之，農(nóng)村勞動(dòng)力的就業(yè)空間將會(huì)不斷擴(kuò)大。因此，主要依靠土地保障的傳統(tǒng)農(nóng)家養(yǎng)老方式，將會(huì)面臨養(yǎng)老保障能力供不應(yīng)求的挑戰(zhàn)。從近期來看，80年代實(shí)行“獨(dú)生子女”政策后的新生代，其父母很快將進(jìn)入需要養(yǎng)老的階段。屆時(shí)，這些由“獨(dú)生子女”組成的家庭，將面臨一對(duì)夫婦供養(yǎng)4個(gè)以上老人的繁重養(yǎng)老任務(wù)。可見，提高農(nóng)村的養(yǎng)老保障能力，不僅是一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)，更是當(dāng)前的迫切要求。面對(duì)如此日趨繁重的養(yǎng)老保障任務(wù)，單純依靠發(fā)揮土地的養(yǎng)老保障能力，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。
三、土地保障能力的再造與農(nóng)民社會(huì)保障體系的建設(shè)
1.雙管齊下，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效益和比較利益水平，激活土地的保障能力
針對(duì)現(xiàn)有的土地均分制與提高土地利用效率的矛盾，許多學(xué)者提出了各具特色的土地制度創(chuàng)新思路，希望借此促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，提高土地利用效率。其中許多思路不乏創(chuàng)意。但是，多數(shù)思路的實(shí)施，因?yàn)槭艿絻煞矫娴闹萍s，可操作性并不很強(qiáng)。一是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)比較利益低，導(dǎo)致農(nóng)戶轉(zhuǎn)入土地的動(dòng)力不足；二是因缺乏非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)，導(dǎo)致農(nóng)戶轉(zhuǎn)出土地后的收入來源和社會(huì)保障問題無從解決。提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的比較利益水平，不僅可以提高農(nóng)戶轉(zhuǎn)入土地、擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模的積極性，有利于實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)的效率目標(biāo)，還可以提高農(nóng)村土地的現(xiàn)實(shí)保障能力。當(dāng)然，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)比較利益水平的提高，也有可能導(dǎo)致農(nóng)戶轉(zhuǎn)出土地的動(dòng)力不足。但是，綜合而論，其積極作用還是會(huì)大于其消極作用的。農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效益和比較利益水平的提高，有利于提高農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)價(jià)格，進(jìn)而提高農(nóng)民的土地轉(zhuǎn)讓所得；也有利于促進(jìn)土地真正向經(jīng)營(yíng)能手集中。目前，在農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)比較利益水平較低的背景下，通過農(nóng)戶之間自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)，也有可能實(shí)現(xiàn)土地向部分人手中集中。但是，集中的指向往往不是經(jīng)營(yíng)能手，而是經(jīng)營(yíng)和就業(yè)能力比較差的農(nóng)民。長(zhǎng)期下去，對(duì)于提高農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，是非常不利的。
從當(dāng)前來看，要提高農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)效益和比較利益水平，應(yīng)該雙管齊下。一方面，積極促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)；借此，優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)力和農(nóng)產(chǎn)品的加工增值程度。另一方面，適應(yīng)加入WTO以后農(nóng)業(yè)政策調(diào)整和提高農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的需要，改善政（論文庫）府對(duì)農(nóng)業(yè)的調(diào)控方式，優(yōu)化農(nóng)業(yè)的發(fā)展環(huán)境。特別是要根據(jù)“綠箱政策”的要求，加強(qiáng)政（論文庫）府對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)產(chǎn)品營(yíng)銷等方面的支持，改善支持方式。
2.鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新，積極探索多種形式的土地資本化，實(shí)現(xiàn)土地保障模式由消極向積極的轉(zhuǎn)變
土地既可成為農(nóng)民獲得社會(huì)保障的重要手段，也是重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料。但如果我們將目光僅停留在這樣兩點(diǎn)，則容易產(chǎn)生土地利用公平與效率的矛盾；與此相對(duì)應(yīng)的，實(shí)際上是土地的消極保障模式。如果我們將視野放得更為開闊一些，看到土地還是一種可以資本化的資源；那么，就可能協(xié)調(diào)土地利用公平與效率的矛盾，將發(fā)揮土地的社會(huì)保障功能與利用其生產(chǎn)資料功能有效結(jié)合起來。與此相對(duì)應(yīng)的，實(shí)際上是土地的積極保障模式。近年來，許多地方在此方面進(jìn)行了積極的探索，通過實(shí)行反租倒包、轉(zhuǎn)包轉(zhuǎn)讓、租賃、拍賣、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股、企業(yè)或大戶托管等形式，有效地盤活了土地資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)了土地增值；也明顯加快了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。有關(guān)資料顯示，目前，在廣東、浙江、江蘇等沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，土地流轉(zhuǎn)面已達(dá)10％。多數(shù)地方還將促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和土地資本化，與促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整結(jié)合起來，產(chǎn)生了一石數(shù)鳥的效果。以江蘇南京市為例，根據(jù)我們2001年8月的調(diào)查，全市土地流轉(zhuǎn)面積已達(dá)41.9萬畝，占土地承包總面積的15.2％；各種形式的土地流轉(zhuǎn)面積，分別比上年增加1～3倍。其土地流轉(zhuǎn)的特點(diǎn)是，土地流轉(zhuǎn)與結(jié)構(gòu)調(diào)整同步發(fā)展，大多明顯提高了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的科技含量、投入水平和經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)增效與農(nóng)民增收的統(tǒng)一。在土地流轉(zhuǎn)過程中，轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶，不僅可以擺脫土地經(jīng)營(yíng)的后顧之憂，每畝還可得到平均300元、最高達(dá)800元的利益補(bǔ)償。通過土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民土地承包權(quán)的資本化，因而實(shí)現(xiàn)了土地保障功能的再造（案例1-2）。
案例1目前，在江蘇南京市六（論文庫）合縣，已有1500畝土地，通過反租倒包的形式，轉(zhuǎn)讓給了香港超大集團(tuán)從事蔬菜栽培。原先承包這些土地的農(nóng)民，每畝每年可得土地轉(zhuǎn)讓收入150元。按照有關(guān)協(xié)議，轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民可長(zhǎng)期到超大集團(tuán)，從事與蔬菜種植有關(guān)的勞務(wù)活動(dòng)。在此方面每人每月可另得勞務(wù)收入400～500元。為此，公司一年支付的勞務(wù)費(fèi)用高達(dá)80萬元。農(nóng)民通過為公司提供勞務(wù)，也學(xué)到了蔬菜栽培方面的新技術(shù)。
案例2江蘇高淳縣從1999年開始，在全縣9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中成立了鎮(zhèn)集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司，公司負(fù)責(zé)流轉(zhuǎn)后土地的重新發(fā)包，并對(duì)發(fā)包土地中由縣、鎮(zhèn)、村投入形成的實(shí)物性資產(chǎn)，和耕地、水面等資源性資產(chǎn)，實(shí)施有效的經(jīng)營(yíng)管理。公司采取股份制的方式運(yùn)作，并對(duì)土地流轉(zhuǎn)實(shí)行4個(gè)規(guī)范。即：（1）規(guī)范流轉(zhuǎn)合同。（2）規(guī)范發(fā)包方式。公司在取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后，先進(jìn)行必要的基礎(chǔ)設(shè)施配套，再按照公開、公平、公正的原則，統(tǒng)一向社會(huì)競(jìng)價(jià)招標(biāo)發(fā)包。（3）規(guī)范收益分配。土地發(fā)包收益，50％給原承包農(nóng)戶，體現(xiàn)農(nóng)戶的承包權(quán)；20％作村組集體收入，體現(xiàn)土地所有權(quán)；15％作為政（論文庫）府投資者的收益，由鎮(zhèn)集體資產(chǎn)辦公室監(jiān)管，用于農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施維修，實(shí)行滾動(dòng)發(fā)展；10％作為農(nóng)業(yè)稅、特產(chǎn)稅；5％作為公司業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)服務(wù)費(fèi)用。（4）規(guī)范公司運(yùn)作。
當(dāng)前需要注意的是在促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和土地資本化過程中，第一，要把長(zhǎng)期穩(wěn)定土地承包關(guān)系，與鼓勵(lì)有條件的地區(qū)積極探索土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革結(jié)合起來。高度重視尊重農(nóng)民的土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)自，尊重農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)中的主體地位。要防止土地流轉(zhuǎn)中的盲目刮風(fēng)和“一刀切”。第二，加快試點(diǎn)，鼓勵(lì)探索；注意規(guī)范，但不急于進(jìn)行過多的規(guī)范。目前，農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)，大多是自發(fā)進(jìn)行的，多數(shù)只要轉(zhuǎn)出轉(zhuǎn)入雙方的口頭協(xié)議，流轉(zhuǎn)的期限也較短。這種不規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)難以形成真正意義上的土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)。因此，要注意加強(qiáng)政（論文庫）府和社區(qū)組織的引導(dǎo)作用，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化。但出現(xiàn)這種情況的原因，是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)不穩(wěn)定，需要土地發(fā)揮失業(yè)保障作用。因此，由于外部環(huán)境的制約，近期內(nèi)在多數(shù)地方。不太可能很快形成較長(zhǎng)期、較規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)。過早地要求對(duì)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行過多的規(guī)范，往往會(huì)耗散土地流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新潛力，造成拔苗助長(zhǎng)的后果。第三，加快土地流轉(zhuǎn)的環(huán)境建設(shè)，包括土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的建設(shè)。土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)展，與借貸市場(chǎng)、勞動(dòng)力市場(chǎng)等要素市場(chǎng)的發(fā)育息息相關(guān)，不可孤軍獨(dú)進(jìn)。
3.積極促進(jìn)各種形式的農(nóng)民合作組織和農(nóng)民自我保護(hù)組織的發(fā)展，提高農(nóng)民的談判能力
土地制度的建設(shè)和社會(huì)保障制度的完善，都是一個(gè)制度變遷過程。制度變遷的方向，不僅取決于效率原則的指向，還取決于與此相關(guān)的不同利益集團(tuán)之間相對(duì)談判能力的強(qiáng)弱。在城鎮(zhèn)化及與此相關(guān)的土地農(nóng)轉(zhuǎn)非過程中，在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，要規(guī)范政（論文庫）府行為，有效地維護(hù)農(nóng)民利益（包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或社會(huì)保障權(quán)），必須有相當(dāng)發(fā)達(dá)的農(nóng)民組織作支撐。農(nóng)民要制約土地負(fù)擔(dān)的迅速增長(zhǎng)，要在與農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)有關(guān)的諸多“談判”中，節(jié)約交易成本，減少信息不對(duì)稱性，改變其被動(dòng)接受的地位，必須依靠其組織化程度的提高。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，發(fā)展各種形式的農(nóng)民合作組織，既是提高農(nóng)民生產(chǎn)能力的重要形式，也是增強(qiáng)農(nóng)民自我保護(hù)能力的重要形式。
4.因地制宜，加快發(fā)展面向農(nóng)民的土地外社會(huì)保障
長(zhǎng)期以來，農(nóng)民的土地保障基本上屬于非正規(guī)社會(huì)保障。正規(guī)的社會(huì)保障，基本上屬于土地外保障。從前文分析可見，僅從今后農(nóng)村養(yǎng)老保障的需求來看，發(fā)展農(nóng)民的社會(huì)保障，必須把增強(qiáng)土地的養(yǎng)老保障能力，與發(fā)展土地外養(yǎng)老保障結(jié)合起來，積極實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老方式的轉(zhuǎn)變，由傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老轉(zhuǎn)變?yōu)榧彝ヰB(yǎng)老與社會(huì)養(yǎng)老并舉。實(shí)際上，養(yǎng)老保障如此，其他方面的保障也如此。當(dāng)前，農(nóng)民的社會(huì)保障需要重點(diǎn)關(guān)注以下問題，一是農(nóng)民工的社會(huì)保障問題。二是逐步建立農(nóng)村最低生活保障制度。
長(zhǎng)期以來，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在社會(huì)保障問題上的反映，就是將大多數(shù)農(nóng)民排斥在正規(guī)的社會(huì)保障制度之外。在這種社會(huì)保障的發(fā)展格局下，面對(duì)未來收入預(yù)期下降、支出預(yù)期上升的形勢(shì)，農(nóng)民往往不得不壓縮現(xiàn)時(shí)消費(fèi)，將為數(shù)可觀的儲(chǔ)蓄和手持現(xiàn)金留備不測(cè)。這是導(dǎo)致近年來農(nóng)村消費(fèi)市場(chǎng)擴(kuò)張乏力的重要原因。因此，面向農(nóng)民加強(qiáng)正規(guī)的社會(huì)保障建設(shè)，有利于緩解近年來農(nóng)村市場(chǎng)的擴(kuò)張困難。農(nóng)村人口占全國(guó)人口的70％；目前農(nóng)村市場(chǎng)的消費(fèi)需求，水平低、層次也低，城鄉(xiāng)之間存在巨大的消費(fèi)斷層。擴(kuò)張農(nóng)村市場(chǎng)的意義，不僅在于能夠產(chǎn)生簡(jiǎn)單的數(shù)量意義上的擴(kuò)張效應(yīng)，更在于能夠延長(zhǎng)我國(guó)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)的生命周期，改善整個(gè)經(jīng)濟(jì)的循環(huán)關(guān)系，緩解包括城市企業(yè)在內(nèi)的企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況，擴(kuò)大國(guó)民經(jīng)濟(jì)吸納就業(yè)的能力。這對(duì)于整個(gè)社會(huì)保障體系建設(shè)的“開源節(jié)流”，（注：這里所說的開源節(jié)流，分別是指增加社會(huì)保障的資金來源，在失業(yè)保障等方面，減少社會(huì)保障的支出壓力。）都是有益的。因此，加強(qiáng)農(nóng)民的社會(huì)保障體系建設(shè)，與加強(qiáng)市民的社會(huì)保障體系建設(shè)之間，固然有相互矛盾的一面，比如爭(zhēng)奪資源；也有相互促進(jìn)的一面。通過它，可以消除農(nóng)民的后顧之憂，促進(jìn)農(nóng)村市場(chǎng)的擴(kuò)張，進(jìn)而促進(jìn)市民社會(huì)保障“開源節(jié)流”。
5.積極開拓農(nóng)民正規(guī)社會(huì)保障基金的多元融資渠道
可在科學(xué)測(cè)算、加強(qiáng)試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，將農(nóng)民的土地轉(zhuǎn)讓所得，拿出一個(gè)固定的份額，用于建立農(nóng)民的社會(huì)保障基金。土地資本化不僅適用于農(nóng)業(yè)用地不改變用途的情況，也適用于農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的情況。在城鎮(zhèn)化發(fā)展中，對(duì)于農(nóng)轉(zhuǎn)非的土地，積極探索多種形式的土地證券化思路，促進(jìn)土地的資本化開發(fā)，實(shí)現(xiàn)以地生財(cái)，以地建立正規(guī)的社會(huì)保障基金，也能明顯地提升土地的保障功能。比如，鼓勵(lì)農(nóng)民采取土地入股等形式，參與城鎮(zhèn)擴(kuò)張地帶的土地開發(fā)；或通過土地證券化，直接進(jìn)入土地一級(jí)市場(chǎng)。在農(nóng)民入股所得或土地證券化所得中，拿出一個(gè)固定的比例，納入相應(yīng)城鎮(zhèn)的社會(huì)保障基金，使轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民，此后享有與所在城鎮(zhèn)人口同樣的社會(huì)保障待遇。結(jié)合相關(guān)政策或法律的調(diào)整，發(fā)展以土地使用權(quán)或所有權(quán)抵押為特征的土地金融，提高城鎮(zhèn)化過程中的融資能力，加快土地開發(fā)或增值的進(jìn)程。此外，市以上政（論文庫）府可以根據(jù)當(dāng)年的城鎮(zhèn)開況，從財(cái)政收入中劃出一個(gè)固定的比例，用于建立農(nóng)民的社會(huì)保障基金。
農(nóng)民正規(guī)社會(huì)保障的資金來源，還可有另外兩個(gè)渠道，一是鄉(xiāng)村集體資產(chǎn)的收益，包括集體資產(chǎn)改制中收回的價(jià)值形態(tài)的資產(chǎn)，以及股權(quán)收益、租賃收益等。二是發(fā)行國(guó)債的部分收益、部分國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有企業(yè)收益，包括上市公司國(guó)有股減持的部分所得，國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)制中的資產(chǎn)拍賣、變現(xiàn)所得和股權(quán)收益。這些國(guó)債收益、來自國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有企業(yè)的收益，轉(zhuǎn)入國(guó)家財(cái)政，再通過轉(zhuǎn)移支付等形式，支持農(nóng)民的土地外社會(huì)保障體系建設(shè)。國(guó)有資產(chǎn)是全國(guó)人民所有的資產(chǎn)，不是城市人獨(dú)有的資產(chǎn)，更不是國(guó)有企業(yè)職工獨(dú)有的資產(chǎn)。因此，在國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有企業(yè)的收益中，應(yīng)該有屬于農(nóng)民的那部分資產(chǎn)收益。否則，就是對(duì)農(nóng)民利益的侵犯和剝奪。至于農(nóng)民正規(guī)社會(huì)保障基金的增值問題，限于篇幅，在此不作專門分析。
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[關(guān)鍵詞]社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)；指標(biāo)體系；統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)；風(fēng)險(xiǎn)控制；風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警
所謂和諧社會(huì)，是指一個(gè)“民主法治、公平正義、誠(chéng)信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處”的社會(huì)。社會(huì)保障是社會(huì)穩(wěn)定的“安全網(wǎng)”、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的“調(diào)節(jié)器”，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要內(nèi)容，對(duì)調(diào)節(jié)收入分配、促進(jìn)社會(huì)公平、擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有重要作用。面對(duì)構(gòu)建和諧社會(huì)以及我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展變化的現(xiàn)實(shí)，我們應(yīng)采用科學(xué)的統(tǒng)計(jì)方法和統(tǒng)計(jì)工具，在具體時(shí)間、地點(diǎn)、條件下。全面、及時(shí)、動(dòng)態(tài)地把握社會(huì)保障工作的發(fā)展水平、速度、規(guī)模、比例關(guān)系、結(jié)構(gòu)和效益，并揭示其發(fā)展過程、發(fā)展趨勢(shì)及其發(fā)展規(guī)律，為政府制定社會(huì)保障規(guī)劃和政策提供依據(jù)。社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)正是觀察、研究社會(huì)對(duì)喪失或暫時(shí)喪失勞動(dòng)能力的社會(huì)成員及其它需要與應(yīng)該獲得幫助的社會(huì)成員，在一定時(shí)期內(nèi)所提供物質(zhì)保障的范圍、內(nèi)容、水平、規(guī)模、效益的狀況以及發(fā)展的趨勢(shì)、特點(diǎn)和規(guī)律，監(jiān)督并檢查各項(xiàng)有關(guān)政策與措施的執(zhí)行和落實(shí)情況，分析社會(huì)保障對(duì)預(yù)防和治理社會(huì)問題的作用程度的重要工具。從這個(gè)意義上說，要構(gòu)建和諧社會(huì)，改革目前的社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)勢(shì)在必行。
一、改革我國(guó)社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)的迫切性
社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)工作的質(zhì)量，不僅關(guān)系到其記述與反映社會(huì)情況的真實(shí)程度，而且直接影響到國(guó)家的政策決策是否能夠滿足構(gòu)建和諧社會(huì)的需要。因此，盡快改革社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)工作十分必要。
1、現(xiàn)行社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)缺乏風(fēng)險(xiǎn)控制和預(yù)警機(jī)制。社會(huì)保障風(fēng)險(xiǎn)控制和預(yù)警機(jī)制是針對(duì)我國(guó)社會(huì)保障政策的實(shí)施可能帶來的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)以及保障社會(huì)的和諧穩(wěn)定而言的。據(jù)有關(guān)部門測(cè)算，由于人口老齡化的影響，我國(guó)僅養(yǎng)老保險(xiǎn)基金一項(xiàng)在未來30年內(nèi)平均每年就要短缺1000億元。同時(shí)。由于社會(huì)保障基金的收繳與支付之間存在一個(gè)時(shí)間差，資本市場(chǎng)的不成熟及投資觀念淡化，使我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保障基金因通貨膨脹的影響以每年10％～15％的速度貶值。社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)的發(fā)展應(yīng)建立風(fēng)險(xiǎn)控制和預(yù)警機(jī)制，減少因缺乏合理健全的投資結(jié)構(gòu)、科學(xué)有效的收益和風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制導(dǎo)致的社會(huì)保障基金虧損，以保證社會(huì)保障資源可以長(zhǎng)期有效供給、維護(hù)社會(huì)公正、有人民積極參與、滿足構(gòu)建和諧社會(huì)的需要。
2、現(xiàn)行社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)指標(biāo)遺漏項(xiàng)目較多、統(tǒng)計(jì)口徑不可比。從我國(guó)的統(tǒng)計(jì)年鑒看，現(xiàn)有的指標(biāo)有的按產(chǎn)業(yè)分類計(jì)算，有的按行業(yè)分類，有的又按地區(qū)分類，中外合資企業(yè)、獨(dú)資企業(yè)在指標(biāo)體系中有的單獨(dú)列出，有的歸人“其它”。這種極不統(tǒng)一的狀況，給社會(huì)保障分析、預(yù)測(cè)帶來極大的困難。因此，應(yīng)滿足各方面的需要，完善和統(tǒng)一社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系的統(tǒng)計(jì)名稱、計(jì)量單位、內(nèi)容和核算范圍。當(dāng)前，由于多頭管理，統(tǒng)計(jì)口徑交叉重疊且有遺漏，即使將各主管部門的社會(huì)保障基金相加，也不能準(zhǔn)確全面地反映我國(guó)社會(huì)保障的全貌。這給決策部門研究和制定計(jì)劃帶來許多困難，也難于進(jìn)行國(guó)際比較。西方高福利國(guó)家如瑞典、英國(guó)、德國(guó)、荷蘭等國(guó)的社會(huì)保障支出已占國(guó)民生產(chǎn)總值30％以上，一般發(fā)達(dá)國(guó)家均占10％～20％，而我國(guó)只占4％～5％，這主要是因?yàn)槲覈?guó)社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)中遺漏的項(xiàng)目較多，統(tǒng)計(jì)口徑不可比造成的。
3、現(xiàn)行社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)信息采集單一、資源管理方式落后。受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響，我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)仍局限于收集部門內(nèi)部信息，采用的是單一的統(tǒng)計(jì)報(bào)表方式。隨著社會(huì)保障工作的深入開展，常規(guī)統(tǒng)計(jì)報(bào)表制度存在的缺陷日益突出，如由于歷經(jīng)的環(huán)節(jié)過多，被人為因素干擾和加工出錯(cuò)的可能性很大，并且統(tǒng)計(jì)報(bào)表僅限于對(duì)客觀數(shù)據(jù)的記錄和統(tǒng)計(jì)，對(duì)社會(huì)保障主觀評(píng)價(jià)方面的指標(biāo)無能為力。此外，統(tǒng)計(jì)報(bào)表制度靈活性差，表式變動(dòng)周期很長(zhǎng)，所提供的數(shù)據(jù)資料常常不能滿足需要。各級(jí)統(tǒng)計(jì)部門的主要任務(wù)是完成統(tǒng)計(jì)信息的逐級(jí)匯總上報(bào)工作，而對(duì)于與社會(huì)保障發(fā)展密切相關(guān)的信息沒有建立相應(yīng)的統(tǒng)計(jì)制度。目前，在國(guó)際上，信息管理已經(jīng)發(fā)展到信息資源管理時(shí)代，而我國(guó)的信息管理還處于技術(shù)管理時(shí)期，即信息管理系統(tǒng)、辦公自動(dòng)化系統(tǒng)的社會(huì)應(yīng)用時(shí)期。我國(guó)社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)信息管理仍局限于統(tǒng)計(jì)資料的積累、統(tǒng)計(jì)報(bào)表的編制、統(tǒng)計(jì)圖表的繪制方面，而統(tǒng)計(jì)定量分析、相關(guān)分析、預(yù)測(cè)分析仍然非常欠缺。
4、現(xiàn)行社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)分析缺乏具有前瞻性的建議。目前，各級(jí)社會(huì)保障管理工作機(jī)構(gòu)撰寫出來的統(tǒng)計(jì)分析報(bào)告基本上是將統(tǒng)計(jì)數(shù)字進(jìn)行文字化表述，各種統(tǒng)計(jì)信息只負(fù)責(zé)向上級(jí)主管部門和同級(jí)專業(yè)統(tǒng)計(jì)信息管理部門(勞動(dòng)和社會(huì)保障部或統(tǒng)計(jì)局)提供資料，而沒有對(duì)本機(jī)構(gòu)的統(tǒng)計(jì)信息進(jìn)行相關(guān)性分析、指數(shù)分析和統(tǒng)計(jì)預(yù)測(cè)。社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)不能為機(jī)構(gòu)內(nèi)各職能部門提供有效的參考信息，不能很好地為開展市場(chǎng)開發(fā)研究提供及時(shí)有效的服務(wù)，更不能及時(shí)為領(lǐng)導(dǎo)層的決策提供服務(wù)。
一套全面系統(tǒng)的社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)是研究社會(huì)保障的基礎(chǔ)資料，是政府部門編制計(jì)劃、制定政策的重要依據(jù)。在當(dāng)前的改革大潮中，社會(huì)保障是進(jìn)行改革的“調(diào)節(jié)器”和“穩(wěn)定器”，因此，建立和完善社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)以適應(yīng)構(gòu)建和諧社會(huì)的需要顯得尤為迫切。二、改革社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)的具體措施
改革社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)，維持必要的社會(huì)公平與正義已經(jīng)成為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必要條件。構(gòu)建和諧社會(huì)下的社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)，其改革思路是：建立社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)控制預(yù)警機(jī)制，完善社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系，構(gòu)建抽樣調(diào)查與統(tǒng)計(jì)報(bào)表制度相結(jié)合的社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)調(diào)查方法體系，強(qiáng)化社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)分析的職能。也就是要做到以下幾點(diǎn)：
1、建立社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制和預(yù)警機(jī)制。建立社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，應(yīng)增加反映人口變動(dòng)尤其是人口老齡化對(duì)社會(huì)保障基金的影響的指標(biāo)；加強(qiáng)對(duì)社會(huì)保障的定量系統(tǒng)研究，即把人口變動(dòng)、社會(huì)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保障聯(lián)系起來綜合考慮，建立系統(tǒng)模型定量測(cè)算，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制。社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)預(yù)警系統(tǒng)由警戒指標(biāo)組成，可以設(shè)置征繳警界線、與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的適應(yīng)性警界線和社會(huì)穩(wěn)定警戒線等指標(biāo)。征繳警界線，即企業(yè)繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用占企業(yè)職工工資總額的百分比。企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用占工資總額的百分比要有一定的限度，在歐洲一般認(rèn)定警界線為24％，日本則認(rèn)為是28％。與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的適應(yīng)性警界線，即社會(huì)保障費(fèi)用占GDP的比重，國(guó)際社會(huì)一般認(rèn)為是15％。社會(huì)穩(wěn)定警戒線，即失業(yè)率，美國(guó)政府認(rèn)為失業(yè)率的警界線不能超過5％，而我國(guó)的失業(yè)率以6％為警界線則較為合理。社會(huì)保障風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制和預(yù)警機(jī)制相結(jié)合，可以監(jiān)測(cè)社會(huì)保障的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行與波動(dòng)，為建設(shè)和諧社會(huì)提供長(zhǎng)期有效的保障。
2、構(gòu)建和諧社會(huì)下的社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系。為構(gòu)建和諧社會(huì)和反映社會(huì)保障體系全貌，需要建立一套科學(xué)的社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系。和諧社會(huì)的核心是人與人的和諧、人與社會(huì)的和諧。構(gòu)建和諧社會(huì)下的社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系應(yīng)增加以人的全面發(fā)展為核心的指標(biāo)，包括和諧社會(huì)的社會(huì)保障評(píng)價(jià)指標(biāo)、社會(huì)保障管理工作機(jī)構(gòu)配置和運(yùn)行狀況的指標(biāo)、社會(huì)保障實(shí)施效益指標(biāo)、社會(huì)保障基金監(jiān)督統(tǒng)計(jì)指標(biāo)等，共同反映各個(gè)領(lǐng)域中人們的生活質(zhì)量、社會(huì)保障工作的執(zhí)行情況、社會(huì)保障基金的管理情況以及社會(huì)的和諧情況。
3、建立既與國(guó)際統(tǒng)計(jì)接軌，又具有中國(guó)特色的社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系。建立社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系是一項(xiàng)基礎(chǔ)性的工作，是避免統(tǒng)計(jì)內(nèi)容交叉重復(fù)、杜絕數(shù)出多門、規(guī)范各項(xiàng)統(tǒng)計(jì)活動(dòng)、提高統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)質(zhì)量和統(tǒng)計(jì)工作效率的重要保障。統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)化水平的高低是衡量統(tǒng)計(jì)現(xiàn)代化程度的一個(gè)重要標(biāo)志。要按照有利于加強(qiáng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)管理、便于進(jìn)行國(guó)際比較、符合構(gòu)建和諧社會(huì)以及促進(jìn)統(tǒng)計(jì)信息處理和管理現(xiàn)代化的要求，借鑒國(guó)際社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)驗(yàn)，加快對(duì)統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系的研究、制訂和完善。尤其對(duì)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)計(jì)分類標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)計(jì)編碼標(biāo)準(zhǔn)等應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化，建立統(tǒng)計(jì)分類標(biāo)準(zhǔn)庫、統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系標(biāo)準(zhǔn)庫、基本單位名錄庫、統(tǒng)計(jì)指標(biāo)解釋庫、統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)語言庫等，逐步建立起既具有中國(guó)特色，又符合國(guó)際慣例，與國(guó)際統(tǒng)計(jì)相接軌的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系。
4、改革統(tǒng)計(jì)調(diào)查方法，推進(jìn)社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)信息化建設(shè)。與統(tǒng)計(jì)報(bào)表制度相比，抽樣調(diào)查不僅可節(jié)省人力、物力、時(shí)間及經(jīng)費(fèi)，而且由于相對(duì)減少了搜集報(bào)表資料的中間環(huán)節(jié)，還有利于消除統(tǒng)計(jì)誤差和人為干擾現(xiàn)象。因此，推廣社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)的抽樣調(diào)查技術(shù)，建立抽樣調(diào)查與統(tǒng)計(jì)報(bào)表制度相結(jié)合的中國(guó)社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)調(diào)查方法體系是十分必要的。社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的采集、報(bào)送、匯總和分析等各個(gè)環(huán)節(jié)，都離不開社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)信息化。社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)工作的及時(shí)性、準(zhǔn)確性和科學(xué)性，需要以信息技術(shù)為支撐。社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)信息化有利于對(duì)社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)處理工作進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化管理，有利于社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的開發(fā)利用和分析研究工作。隨著我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，對(duì)社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)工作提出了更高的要求，加快社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)信息工程建設(shè)，是改進(jìn)社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)工作和構(gòu)建和諧社會(huì)的必然要求。
